城市土地收儲管理

隋迎利

(吉林省梅河口市國土資源局，吉林 梅河口 135000)

城市土地收儲管理

隋迎利

(吉林省梅河口市國土資源局，吉林 梅河口 135000)

我國的經濟在迅速的發展，國家建設也在不斷的更新發展，建筑業也在飛快的成長中，因而建筑企業正處于發展的黃金期，在國民經濟中所占的比重也越來越多，因而對城市土地的需求也不斷的擴大，但是，土地資源是不可再生資源，城市土地的儲備量是一定的，快速的開發使得城市土地相關的問題開始逐漸浮出。本文就針對城市土地的收儲和管理的現狀和問題，以期分析合理的解決方法。

土地儲備;法律體系;管理模式;問題

人民生活水平的提高意味著國家經濟的快速發展，國家處于經濟迅速發展的時期，國家基礎建設項目以及房地產事業不斷升溫，在國民經濟得以迅速發展的同時，也對我國土地規劃、土地資源的利用與發展帶來巨大的挑戰。眾所周知，土地資源是不可再生資源，土地的儲備量是固定的，因而，對土地資源的開發和利用需要有合理科學的方法，這樣才能保證土地資源的可持續發展，對土地進行集約利用，從而保護土地資源的同時促進經濟的持續穩定發展。對此，政府部門根據實際的情況制定并施行了相應有效的土地收購儲備政策，從而完善城市土地收購儲備制度。

1.土地收儲的概念

土地收儲就是對土地的收購及儲備。隨著改革開放的腳步不斷推進，在“土地經營，城市經營”要求的號召下，國土部門和地方政府根據我國的土地現狀對原有的土地制度進行了創新和完善制定了相應的土地收購與儲備政策制度。近年來，在土地收購及儲備制度的引導下，政府通過土地的收購儲備以及招商拍賣等活動，大大增加了地方的財政收入，同時，對城市基礎設施的建設與改善也起到了積極的促進作用，提到了土地的利用以及土地市場競爭的透明性與公平性。但是同樣的，在這一創新的過程中我們也應該看到出現的問題，雖然這是任何一種制度的變遷都無法避免的，但同樣政策的創新與實施需要對相關的制度進行相應的完善。否則，這一新的事物在不斷推進過的程中所產生的問題會隨著時間的推移和改革的深入而日漸嚴重。

1.1 土地收儲的范圍

不同的地方政府對其有自身的規定，根據相關的政策管理辦法規定，城市土地收儲的范圍主要包括:

(一)依法收回的國有土地;

(二)收購的土地;

(三)行使優先購買權取得的土地;

(四)已辦理農用地轉用、土地征收批準手續的土地;

(五)其他依法取得的土地。

1.2 土地收儲的原則

首先，在進行土地收儲工作的時候要求堅持政府主導原則，制定統一的計劃，有相關規劃的，按照原有的規劃先進行收儲工作;在征收補償工作中，堅決采用民主決策、正當程序、公開結果的原則。

市區范圍內的舊城區改造、城中村改造、危陋住宅區改建及其他需要進行土地收儲的項目，適用本流程。

2.土地收儲管理現狀

2.1 土地收儲管理的法律制度

在我國，城市土地歸國家所有，個人、企業、單位及組織對于土地只存在使用權而不擁有所有權，所以，國家政府方有權利對城市土地進行收購儲備。因而，對城市土地的收儲制度在法律法規層面予以保障。就目前而言，我國各地政府依據國務院《關于加強國有土地資產管理的通知》建立了相應的土地收購儲備政策制度。但是，通知的效力遠小于法律法規的規定，并且通知中并沒有具體的操作實施細則，所以大多數地方政府頒布的土地儲備制度沒有屬于政府性規范性文件，其法律效力較低，這就造成實施的對象、方式、效果都是不同的。

至今，我國沒有明確的土地收儲法律法規文獻，現行的法律法規中與土地收購儲備制度有關的主體法律主要有:《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產管理法》。當然在主體的法律法規之下有相關配套的具體實施辦法和細則，主要分為關于土地權利的、實施法規以及附屬法規，其實施細則有各地方政府根據實施辦法管理規定進行規定的政策，相對的法律效力不高。

2.2 土地收儲政府管理機制

在土地出讓的現實中，地方政府不光扮演土地產權出讓的主體，同時還是土地出讓活動的管理者和審批者，對其轄區范圍內的土地出讓的用途、數量都具有決定權，影響了土地經濟的成本收益、供求關系等，是土地市場的壟斷者。而目前，我國各地政府對于土地收儲制度的管理主要有三種模式，分別是“政府主導型”、“市場主導型”以及“混合型”。

2.2.1 政府主導型

由政府主導的土地收購及儲備的土地收儲模式被稱為政府主導型，以政府職能為主導基礎，充分發揮市場配置土地的功能機制，使得政府的主導與市場的運行相互結合。這種管理的模式主要運用于杭州。其特點是由政府通過制定行政法規規定收購土地的范圍，并且該范圍內的土地有土地儲備機構根據相關的計劃統一進行收購、儲備以及開發，而土地管理部門則根據用地規劃及需求，通過招標、競拍等方式公開對儲備土地統一的出讓。

2.2.2 市場主導型

以市場供求為主導調控土地的收儲模式，在土地儲備的過程中土地開發商能夠參與土地的開發、購買活動中，根據市場需求調控土地收購及開發的數量。該種模式主要成功運用于上海等地。其特點是土地開發中心能夠根據自身的收購計劃在政府允許的范圍內通過與被收購單位協商確定土地收購的價格或土地的收益分成，并按照約定支付收購金辦理土地過戶手續從而取得土地，而土地儲備機構在獲得土地后負責對土地的拆遷等相關基礎工作。

2.2.3 混合型

混合型土地儲備模式就是混合政府主導型及市場主導型兩種模式，兼具其特點，在土地的收購及儲備中由政府主導，同時兼顧市場需求，土地收儲機構承擔國有土地資產管理職能，收取企業土地使用租金等應繳納租金。其代表城市是南通。

3.土地收儲制度存在的問題分析

3.1 我國土地收儲制度法律法規體系中的問題

在現行我國法律中，存在土地權利體系構建不夠完善的問題，土地權利在任何國家土地法律制度中都是出于核心地位的，關于土地權利的不夠明確和完整，這對制定具體的土地收購儲備制度細則存在障礙。并且，對于土地利用的各個層次和種類之間缺少規劃和協調性。對于政府土地收購儲備的實施過程中缺少了相應的監督機制的設立依據。

3.2 我國土地收儲制度對經濟帶來的問題

首先，土地收儲推動了房價的持續瘋狂上漲。在土地收儲制度中，政府具有高度的壟斷權，土地的價格因此沒有監管調節而持續飛速增長，特別是需求與供應極度不平衡的情況下，土地的價格飆升稱為必然。地價上漲，帶來的必然是房價的上漲。

其次，土地收儲成為金融風險的關鍵環節。這是因為在土地收儲的過程中，需要動用大量的資金，而依據有限的財政資金是遠無法滿足收儲的資金缺口的，而我國現階段的金融產品是極其單一的，不存在類似土地銀行、土地債券、土地信托等新型的金融產品。于是在地方政府及其財政背書的情況下，土地收儲機構往往大量利用銀行的授信貸款、抵押貸款等各種渠道的信貸資金收儲土地。而這些資金在土地市場活躍向好的情況下，風險不易顯現。而當土地市場疲軟之時，極易因所收儲的土地無法變現而導致金融風險的集中暴發。

最后，土地收儲制度在部分的地方政府成為了滋生官員腐敗的溫床。

4.結語

綜上所述，隨著我國經濟的飛速發展，國民生活水平不斷提高，如何在有限的土地使用資源的基礎上實現利益的最大化，同時又可保證土地的可持續發展成為各個城市未來經濟穩定持續發展的關鍵，是城市綜合競爭力的體現，也是地方政府政績的重要思考方向之一。同時，對于現行的土地收儲制度帶來的問題也應該引起反思，通過對問題的解決以期能夠更加完善土地收儲制度，從而推動經濟健康發展。

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［2］林宏.城市土地收購儲備管理的策略 ［J］.城市建設理論研究 (電子版)，2013，(24).

［3］王華春，唐任伍.中國城市土地資源利用及對策 ［J］.北京師范大學學報 (社會科學版)，2004，(2):124－131.

隋迎利 (1971.07－)，漢族，吉林省東豐縣人，男，中級，本科，土地收購儲備。