基于“多規(guī)合一”體系下的土地規(guī)劃改革與創(chuàng)新

梅珍珍

(海南國源土地礦產(chǎn)勘測規(guī)劃設(shè)計院，海南 海口 570203)

國家發(fā)改委等四部委于2014年8月聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點工作的通知》 (發(fā)改規(guī)劃［2014］1971 號)，部署“多規(guī)合一”試點，摸索經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等空間規(guī)劃的融合，為規(guī)劃體制改革提供決策支持。同時，“多規(guī)合一”為我國的土地規(guī)劃改革與創(chuàng)新提出了要求，也提供了相關(guān)理論指導(dǎo)。

一、“多規(guī)合一”及其提出的背景、目的和意義

“多規(guī)合一”是針對我國具體特點和現(xiàn)狀而提出的，它的提出對我國當(dāng)前和未來社會統(tǒng)籌發(fā)展具有關(guān)鍵性作用。以下主要對“多規(guī)合一”提出的背景，具體目的以及具體意義進(jìn)行了分析。

(一)“多規(guī)合一”提出的背景

首先，由于相關(guān)規(guī)劃各自為政，對規(guī)劃進(jìn)行實施限于一個部門，導(dǎo)致無法在規(guī)劃層面統(tǒng)一。其次，由于國土、建設(shè)以及發(fā)改等部都關(guān)注規(guī)模和布局，導(dǎo)致其規(guī)劃職責(zé)重疊。再次，由于相關(guān)部門對于國土空間安排，缺乏頂層設(shè)計，導(dǎo)致內(nèi)容交叉重疊甚至相互沖突。因此，2014年8月，為了落實中辦和國辦有關(guān)工作部署，為了有效解決相關(guān)規(guī)劃存在的問題，國家發(fā)改委、環(huán)境保護(hù)部、國土資源部以及住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點工作的通知》，從而對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃以及城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃進(jìn)行融合，進(jìn)而為規(guī)劃體制改革提供決策支撐。“多規(guī)合一”在黨的十八大和十八屆三中全會、中央經(jīng)濟(jì)工作會議以及中央城鎮(zhèn)化工作會議中提出，要求積極推進(jìn)市縣規(guī)劃體制改革，探索“多規(guī)合一”，形成一個縣一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖的格局。

(二)“多規(guī)合一”提出的目的

“多規(guī)合一”的主要目的是在統(tǒng)一的空間信息平臺上建立控制線體系，從而合理、科學(xué)對空間進(jìn)行布局;對土地資源進(jìn)行合理配置;提高政府對空間的管理和控制水平，加強(qiáng)政府的治理能力;統(tǒng)籌社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)文明建設(shè)。

(三)“多規(guī)合一”的意義

“多規(guī)合一”是新時期和新的社會形勢下我國關(guān)于統(tǒng)籌各方面發(fā)展的具體改革，它的應(yīng)用將推動我國城鄉(xiāng)的和諧發(fā)展，將促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展，也將實現(xiàn)我國可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

二、土地規(guī)劃與“多規(guī)合一”中其他規(guī)劃的矛盾

由于不同的規(guī)劃，其具體特點不同、提出時間與期限不同、制度不同等原因，導(dǎo)致各個規(guī)劃之間難免存在著一些矛盾。本文以土地規(guī)劃與“多規(guī)合一”中其他規(guī)劃的矛盾為代表，對其存在的相關(guān)矛盾進(jìn)行了具體分析。

(一)土地規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃的矛盾

首先，因為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的一個主要標(biāo)志就是城市化進(jìn)程的不斷加快，這就需要對土地進(jìn)行大規(guī)模的開發(fā)和利用，具體表現(xiàn)在對耕地進(jìn)行占用和對荒地進(jìn)行開墾;而土地規(guī)劃的一個要求就是要對土地進(jìn)行合理利用，盡量少占用耕地。因此，土地規(guī)劃與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃就存在著不可避免的矛盾。

(二)土地規(guī)劃與生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的矛盾

其次，生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃是為了加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)與建設(shè)，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，從而推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè);而土地規(guī)劃是在一定區(qū)域范圍內(nèi)按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景和要求，對土地的合理使用所做的安排。以國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要目標(biāo)的土地規(guī)劃或多或少會對環(huán)境造成破壞，會造成環(huán)境污染。因此，這兩者規(guī)劃之間也存在著矛盾。

(三)土地規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃的矛盾

再次，城市規(guī)劃是根據(jù)城市的歷史和自然條件，確定城市的性質(zhì)和規(guī)模及城市各部分的組成，并對各用地種類加以全面組織和合理安排，為生產(chǎn)和生活創(chuàng)造良好環(huán)境的形態(tài)布局規(guī)劃;而土地利用規(guī)劃則是對整個地域，包括城市、農(nóng)村用地在內(nèi)的全部土地作出的統(tǒng)一安排。城市規(guī)劃是土地利用規(guī)劃的一個專項規(guī)劃，是點與面的關(guān)系，內(nèi)容和成果各成體系，因此，兩者存在許多現(xiàn)實的矛盾。

三、開展“多規(guī)合一”實踐，解決土地規(guī)劃與其他規(guī)劃間的矛盾

總體來說，土地規(guī)劃在運(yùn)用時與其他規(guī)劃所產(chǎn)生的矛盾主要表現(xiàn)在規(guī)劃時間與期限不同步，規(guī)劃制度不協(xié)調(diào)，用地分類標(biāo)準(zhǔn)不對稱，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)計口徑不一致以及技術(shù)手段與表現(xiàn)形式不相同等矛盾，因此，基于“多規(guī)合一”體系下的土地規(guī)劃改革與創(chuàng)新就顯得格外重要。要統(tǒng)籌土地規(guī)劃與其他各項規(guī)劃，保證城市的經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、土地等各方面協(xié)調(diào)發(fā)展，必須將其他規(guī)劃部門與土地規(guī)劃部門進(jìn)行合并，制定統(tǒng)一的規(guī)劃，形成一套自上而下與自下而上相協(xié)調(diào)的規(guī)劃管理體系，科學(xué)合理對各個規(guī)劃進(jìn)行管理。制定的這一管理體系需要充分體現(xiàn)城市整體規(guī)劃是一種基于城市整體利益對各個規(guī)劃進(jìn)行協(xié)調(diào)規(guī)劃的實質(zhì)，從而能夠?qū)π姓噶钸M(jìn)行統(tǒng)一，要立足于區(qū)域發(fā)展實際和具體情況，從而對其進(jìn)行深入分析。

四、“多規(guī)合一”試點的主要任務(wù)

第一，探索“多規(guī)合一”的成果形式與規(guī)劃定位

應(yīng)按照綜合性、基礎(chǔ)性、長遠(yuǎn)性國土空間綜合規(guī)劃的要求，合理界定“多規(guī)合一”的國土綜合規(guī)劃與現(xiàn)行相關(guān)規(guī)劃的關(guān)系，明確國土綜合規(guī)劃的頂層行、約束性、指導(dǎo)性地位。

第二，探索構(gòu)建新型的空間規(guī)劃體系

統(tǒng)籌考慮現(xiàn)行相關(guān)規(guī)劃和“多規(guī)合一”的國土綜合規(guī)劃，研究構(gòu)建新型的空間規(guī)劃體系，探索現(xiàn)行相關(guān)規(guī)劃的整合和職能分工調(diào)整，明確縱向不同層級規(guī)劃和橫向不同類型規(guī)劃間的關(guān)系，提出完善各類型各層級規(guī)劃編制、審批和實施監(jiān)管的制度建議。

第三，探索統(tǒng)一的規(guī)劃期限和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)

1、統(tǒng)一規(guī)劃期限。探索確定統(tǒng)一協(xié)調(diào)的規(guī)劃中期年限和目標(biāo)年限，作為各類規(guī)劃銜接目標(biāo)任何的時間節(jié)點。

2、統(tǒng)一國土空間基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。探索把國土部門的調(diào)查數(shù)據(jù)作為國土空間現(xiàn)狀數(shù)據(jù)的可行性。

3、統(tǒng)一經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展數(shù)據(jù)。分析“多規(guī)合一”國土綜合規(guī)劃的經(jīng)濟(jì)社會數(shù)據(jù)需求，研究提出人口、產(chǎn)業(yè)等經(jīng)濟(jì)社會現(xiàn)狀數(shù)據(jù)采用的統(tǒng)一要求。

4、統(tǒng)一規(guī)劃空間分類。以現(xiàn)行土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃中的規(guī)劃用地分類為基礎(chǔ)，探索建立統(tǒng)一的規(guī)劃用地分類體系，研究規(guī)劃用地分類與“三生”空間的對應(yīng)關(guān)系，形成完善統(tǒng)一的空間分類體系。

第四，探索綜合規(guī)劃的主要內(nèi)容

綜合分析各類相關(guān)規(guī)劃的內(nèi)容，從“多規(guī)合一”國土綜合規(guī)劃的定位出發(fā)，探索研究規(guī)劃的主要內(nèi)容。通過相關(guān)規(guī)劃整合，提出“多規(guī)合一”的核心目標(biāo)和指標(biāo)體系，建立統(tǒng)一的空間管制分區(qū)和管控體系。

第五，探索“多規(guī)合一”的編制方法

1、探索以研究論證為支撐的多規(guī)融合方法。多規(guī)合一應(yīng)堅持科學(xué)規(guī)劃的原則，以各相關(guān)規(guī)劃研究成果為基礎(chǔ)，開展“多規(guī)合一”的基礎(chǔ)研究論證工作，在綜合各方面研究論證結(jié)論的基礎(chǔ)上，開展多規(guī)劃對比分析，統(tǒng)籌權(quán)衡，研究形成較為科學(xué)的規(guī)劃方案。

2、探索以公眾參與、民主規(guī)劃為保障的多規(guī)協(xié)調(diào)方法。多規(guī)合一應(yīng)在堅持科學(xué)原則的基礎(chǔ)上，充分考慮不同利益方的訴求，把不同階段形成的規(guī)劃方案征詢各方面意見，特別是相關(guān)部門、上下級政府和相關(guān)土地權(quán)益代表的意見，做好方案修改和回饋解釋。規(guī)劃方案基本完成后，應(yīng)參照現(xiàn)行有關(guān)規(guī)劃編制要求，把規(guī)劃初步成果向社會公布，廣泛聽取民意，協(xié)調(diào)各方面利益，爭取社會最大共識。

第六，探索規(guī)劃實施手段

1、針對多規(guī)合一的要求，以深化體制機(jī)制改革為指導(dǎo)，契合土地制度改革的具體要求，研究“多規(guī)合一”綜合性規(guī)劃實施的主要途徑、抓手和政策工具。

2、著力從強(qiáng)化相關(guān)規(guī)劃審查、健全國土空間用途管制、建立統(tǒng)一的規(guī)劃許可、完善規(guī)劃實施的責(zé)任機(jī)制、以及加強(qiáng)規(guī)劃實施經(jīng)濟(jì)手段等方面入手，積極探索，勇于創(chuàng)新，研究提出促進(jìn)規(guī)劃實施的保障體系。

根據(jù)以上分析，“多規(guī)合一”是我國針對我國當(dāng)前具體情況并結(jié)合時代發(fā)展而提出的，是新時期我國統(tǒng)籌全方位、多領(lǐng)域協(xié)調(diào)發(fā)展的具體方針理念。針對當(dāng)前我國關(guān)于土地規(guī)劃與“多規(guī)合一”其他規(guī)劃之間存在的矛盾，需要對其進(jìn)行綜合分析，然后保證土地規(guī)劃與其他規(guī)劃協(xié)調(diào)發(fā)展，從而推進(jìn)我國社會主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

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