借鑒深圳經驗提升應急管理體系和治理能力建設

姜煥璽

當前安全生產監管領域面對的難點、堵點。一是當前行業主管部門作為負有安全監管責任的單位，安全生產監管責任的邊界在哪里？法律法規所規定的監管內容是可以做到監管預見的，但是對于現場安全管理的邊界如何界定。二是如何做好新招引及新建企業的安全監管及服務工作。新建企業的安全管理一般都比較薄弱，均存在安全管理上的各類漏洞，面對安全生產的執法檢查，一般會面臨較高的行政處罰，此時會面臨兩難之地，盡職履責就要處罰，對企業來說在百廢待興的情況下甚至得到了招引單位很大的承諾時，被處罰會嚴重挫傷企業發展的積極性，進而判斷當地的營商環境不好。

面對應急管理和安全生產方面存在著一系列的問題，我走進深圳的寶安區應急管理局（寶安區管控指揮中心）、深圳市城市公共安全研究院、深圳市安全教育培訓基地等，進行了一系列的調查研究，探索深圳市在應急管理和安全生產方面好的做法，感受最深的是深圳應急管理和安全生產的法治化、應急指揮的智慧化和應急救援的社會基礎化。

加強法治化建設是核心和保障

一、深圳用足用好全國人大授權、省級改革試點授權和特區立法權、較大市立法權的優勢。結合扎實的需求調研，創新推動法制建設，完善城市法律法規體系，豐富法治實踐。深圳市在應急管理領域出臺了《深圳市安全管理條例》《深圳市生產經營單位安全生產主體責任規定》等36部地方性法規、規章。其中《深圳市安全管理條例》明確規定了各有關部門在生產經營單位和公共場所的安全監管中所應承擔的職責，為安全監管責任的落實提供了基本的法律遵循。二是及時調整法律法規適應改革發展的需要。深圳在改革開放和高速發展過程中，每隔一段時期就會集中地涌現出在現有法律法規下難以解決的新問題和新需求，法制的階段穩定性與產、城、人的現實需求的動態性、復雜性產生了矛盾，深圳邊創新、邊總結、邊改進，成熟后將其轉化為正式條文，支持原有法律法規的修訂或充實，不斷豐富和完善社會主義法治體系。三是依托發達的互聯網等科技手段和制度手段服務法治化建設。深圳致力于持續推動高新技術等產業升級，最終為社會主義法治城市建設提供了優越的技術條件。產業升級、技術創新與法治進步相輔相成。深圳市應急系統通過學習強安APP對企業的應急管理、法律法規宣教、危險場所和危險作業管理等宣傳教育非常具有針對性和時效性，對執法前的普法工作和提升企業安全管理能力，提高當地應急管理水平提供了強大的宣教助力。

二、除了安全生產法治化健全制度完善，以科技支撐為基礎的智慧應急體系建設，也是深圳市的又一鮮明優勢。深圳市寶安區建成“智慧安監”系統和“1+10”的區、街道監控指揮中心，接入全區199家重點監管企業4萬余路重點作業區域現場視頻信號，實現對企業分類分級、重點企業動態監管、重點問題專項巡查的全方位無縫監管模式。大力推廣安裝用電安全監控設備，建成智慧用電安全物聯系統，對接全區25家用電安全動態監控設備的供應商平臺，接入已安裝的10萬余套用電安全動態監控設備，實現全區用電安全狀況全面感知。上線運行“智慧工地”平臺，實現對小散工程、零星裝修實現智慧全納管。建設網格化智慧管理2.0工程，組建全市首個無人機巡查隊，實現全區以樓棟為載體數據采集全覆蓋、信息全關聯。率先試點建設智慧森林防火系統，全面整合森林防火信息資源，實現森林火災預警監測與撲救應急指揮的互聯互通。

三、應急救援力量的基礎化，平戰結合的指揮體系，是深圳市寶安區應急準備救援能力不斷提升的前提和保證。寶安區修編區突發事件總體應急預案、專項應急預案和相應應急處置工作指引，規范應急預案管理、應急值守、應急處置等工作流程。強化防災減災物資保障，加強三防物資、森林防火等重要應急物資儲備力量，全區各街道、各單位儲備294萬件應急物資，配齊森林消防車輛、應急特種車輛及防護裝備。加強應急救援隊伍建設，整合各街道救援力量，目前全區建有應急救援隊伍231支，共9194人，按突發事件的類型劃分，其中自然災害類應急救援隊伍16支，共682人;事故災難類應急救援隊伍172支，共5310人;社會安全類應急救援隊伍21支，共1579人;公共衛生類應急救援隊伍10支，共321人;綜合類應急救援隊伍12支，共1302人。組織開展航空器海上迫降應急救援、三防暨危險化學品事故等大型綜合應急演練，提升突發事件協同救援水平。規范應急避難場所建設與運行，全面建成103處室外應急避難場所，全面實現全區113處室內避難場所救助、安置、醫療等功能區域劃分。建立區聯合應急指揮和現場應急指揮機制，組建寶安區聯合應急指揮中心和各街道分中心，建立多部門聯動工作平臺，實現“一體化指揮、多元化聯動、常態化運作”，嚴格落實“三個一”總要求，建立“1+4+1”運行體系。

啟示和建議

一是借鑒深圳市成立城市公共安全研究院的經驗，在青島成立公共安全技術研究院。深圳市公共安全研究院是由深圳市委市政府創新設立，是深圳市探索城市公共安全保障機制、利用市場化、專業化服務為城市公共安全提供服務與保障的一項重大舉措和創新。作為落實光明新區“10、20”特別重大滑坡事故的重要整改措施之一，始終圍繞城市城市公共安全突出問題，做市場“不能做、不愿做”但政府有需求的公共安全研究工作，充分發揮企業高效靈活機制，全力提供決策咨詢與技術支撐。業務涵蓋自然災害、事故災難、公共衛生和社會安全等領域，提供政策研究、風險評估、監測預警、應急救援、事故勘查及宣傳教育等常識公共安全的咨詢服務和技術保障，履行政府公共服務職能。我們青島市在歷史上也經歷了幾次特別重大安全生產事故，11.22黃島輸油管道爆炸事故，1989年油庫大爆炸事故，我們應該仿照深圳成立城市公共安全研究院，負責對整個城市公共安全進行評估預測、預警。

二是加強應急救援隊伍基礎化建設。深圳市寶安區目前擁有各類應急救援隊伍231支，共9194人;而目前膠州有各類應急救援隊伍不到20支，人數也僅有700人;跟深圳市寶安區相比，在救援隊伍數量、救援人員數量上，差距很大，建議我們加強應急救援隊伍基礎化建設，在鎮街、社區、重點企業等基礎單位，加大應急救援隊伍建設力度，特別是自然災害類應急救援，事故災難類應急救援隊伍，社會安全類應急救援隊伍和綜合類應急救援隊伍;重點領域譬如危險化學品、消防火災、燃氣安全等領導的營救救援隊伍建設;加強重點行業領域的應急救援演練，提升應對和處置突發事件的能力。

三是建設全市綜合性安全教育基地。參觀深圳市安全教育基地受益匪淺，這是一個由深圳市應急管理局主管，由深圳市城市公共安全研究院負責運營的公益性安全教育基地，建筑面積9300多平方米，投資近億元，共分上下六層，包括電器、燃氣、消防、危化品、密閉空間等17個體驗館，是全國第一家面向中小學生、普通市民和各行業人員的市級安全教育場館。我們也應急建設一處綜合性體驗館，對學生和普通市民進行基礎性綜合性的安全教育，提升廣大學生、市民和普通工人的安全意識。我們青島這種綜合性的安全教育基礎地少，項目單一。

四是加強應急管理智慧化建設。到深圳后第一天，就對接當地最早一批完成機構改革的寶安區應急管理局考察學習，重點學習他們在應急管理體系建設方面的先進做法。寶安區應急指揮系統的“大應急”機制和智慧化程度讓自己開闊了視野、看到了差距。他們的應急指揮系統，橫向整合公安、交通、建設、應急等多個部門，縱向貫通區、街道、村莊（社區）各個層級，建立起的“大應急”機制和應急指揮“1+4+1”運行體系。我們膠州市也應該加大智慧應急建設，依托“安監云”平臺，加大末端視頻信號、溫感、煙感等基礎設施的投入，橫向整合公安、交通、建設、應急等各個職能部門、縱向貫通市、街道（鎮）、社區（村莊）三個層級，將危險化學品、涉氨制冷、涉爆粉塵、金屬鑄造等重點監管企業納入智慧視頻監管，建設大應急智慧應急指揮系統，實現一網統管，互聯互通，做到“預防、預警、保障、指揮”一體化。

作者系膠州市應急管理局黨委委員、市安全生產監察大隊大隊長