國土資源管理支持烏蒙山片區扶貧的思考與實踐

秦博

為貫徹落實中央關于扶貧工作的重要部署，國土資源部按照精準扶貧精準脫貧的總要求，認真履行烏蒙山片區牽頭單位職責，立足行業職能和特色，于2014年12月研究出臺了《國土資源部關于支持烏蒙山片區區域發展與扶貧攻堅的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）。半年多來，烏蒙山片區三省國土資源部門認真落實《若干意見》，各項政策的扶貧效果正在逐步顯現。

一、土地管理政策

（一）支持根據第二次全國土地調查及最新年度變更調查成果，盡快完成土地利用總體規劃調整完善工作。綜合考慮烏蒙山片區資源環境承載能力、經濟社會發展水平和規劃剩余空間情況，在建設用地規模不增加、基本農田和耕地保有量不減少的前提下，統籌安排各市縣鄉級規劃建設用地規模、布局和時序，優化建設用地比例結構，調整重大工程和重大項目，促進區域和城鄉均衡發展。

制定理由：烏蒙山片區扶貧攻堅已經進入新階段，正處于建設用地需求持續旺盛期，隨著各項區域改革發展規劃的推進和重大基礎設施建設的實施，土地利用總體規劃在用地規模和空間布局方面已顯現滯后性，需根據發展需求開展規劃定期評估與適時修改，強化規劃引領，統籌各業各類用地和優化空間布局。

預期效果：通過開展土地利用總體規劃實施定期評估和適時修改，及時將扶貧開發重點工程和重大項目納入土地利用總體規劃，并根據扶貧開發規劃確定的城市定位、人口規模、產業結構，統籌城鄉土地利用、耕地保護、產業發展、基礎設施建設、生態建設和移民搬遷，合理調整建設用地結構與規模，優化耕地和基本農田保護布局， 提高土地利用總體規劃與扶貧開發規劃的契合度。

（二）考慮“調結構、轉方式、保民生、促發展”項目用地需求，在編制下達全國土地利用計劃時，合理安排四川、貴州、云南省新增建設用地計劃指標。根據國家扶貧開發的有關要求，對片區縣專項安排新增建設用地指標，支持新農村建設和扶貧開發。對烏蒙山片區重大建設項目用地在計劃指標安排上給予適當傾斜。

制定理由：烏蒙山片區屬于后發展地區，交通、能源、水利等基礎設施欠賬多，扶貧搬遷、生態移民等區域發展與扶貧攻堅建設任務重，當前正處建設高峰期。但由于受年度土地利用計劃指標的約束，每年下達的建設用地指標都偏低，地方經濟社會發展規劃與建設用地保障難以協調，國家和省以上重點項目用地保障、市縣（區）級基礎設施建設項目落地困難。

預期效果：通過推行差別化用地政策，在用地計劃安排、項目用地審批、工業用地供應等方面予以傾斜，推動民生和交通等重大基礎設施項目及時落地，滿足扶貧規劃的用地需求，有利于推進整體改革、促進貧困地區經濟發展。

（三）切實發揮城鄉建設用地增減掛鉤對扶貧開發的支持作用。對《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》確定的連片特困地區，在優先保障本縣域范圍內農民安置和生產發展用地的前提下，可將部分結余指標在省域范圍內掛鉤使用。

制定理由：在貧困地區開展增減掛鉤，就是依據土地利用總體規劃、區域發展與扶貧攻堅規劃及移民搬遷規劃，在優先滿足搬遷區移民安置和發展用地需求的前提下，可將騰退節約的農村建設用地在市域內安排使用，并將土地增值收益返還給搬遷區，用于支持農業農村發展和改善農民生產生活，促進地災防治和生態建設。

預期效果：一是有利于增加貧困地區搬遷地的資金返回，解決移民搬遷的資金難題。二是可以有效緩解土地利用規劃、計劃指標雙重指標不足帶來的新增建設用地制約問題。三是有利于產業和人口更多向城市聚集，減少搬遷地的人口壓力，促進生態涵養恢復。

（四）支持烏蒙山片區大力開展土地整治及高標準基本農田建設。大力推進片區農用地整治，加大資金投入力度，增加有效耕地面積，提高耕地質量，支持自然災害損毀耕地的土地復墾工作。

制定理由：烏蒙山片區土地墾殖率高，水土流失嚴重，農田基礎設施薄弱，中、低產田土占總耕地面積的三分之二，發展山地農業潛力較大。

預期效果：在烏蒙山片區實施土地整治和高標準基本農田建設并給予項目資金支持，可以穩定提高農業生產力，改善農村生活條件，特別是提高貧困地區的糧食自給率。

（五）支持在25度以上非基本農田的坡耕地實施新一輪生態退耕還林、還草。新增建設占用25度以上已列入經批準的生態退耕計劃的坡耕地，不計入耕地占補平衡面積。結合土地利用總體規劃調整完善工作，推進草海高原濕地搶救性保護實施退耕還湖。

制定理由：烏蒙山片區地處長江、珠江上游，建設“兩江”上游生態屏障，需要將25度以上坡耕地和不適宜耕種的石漠化耕地實施退耕。草海是烏蒙山片區、長江上游重要的生態安全屏障，但生態系統極其脆弱，應實施草海生態移民搬遷，實現退耕還湖還濕。

預期效果：配合新一輪退耕還林政策，推動退耕土地按照宜園、宜牧優化農用地結構，有效治理水土流失和重建生態，同時不破壞耕作層，不損害土壤生產潛力。通過實施草海高原濕地搶救性保護實施退耕還湖，保護云貴高原的生物多樣性和生態安全。

二、地質調查和礦產資源開發

（六）加大地質礦產調查評價專項中對基礎性、公益性項目和整裝勘查的投入力度。加快推進基礎地質調查、重要礦產資源調查評價、地質環境與地質災害調查，加大扶貧找水、特色農業發展、地質災害防治體系建設等的技術支持力度。

制定理由：烏蒙山片區礦產資源豐富，是片區扶貧的資源支撐。但片區內勘察程度低，資源家底不清，且存在工程性缺水與地下水文地質條件不明共存的現象。

預期效果：通過加大中央和省級財政對基礎性、公益性項目和整裝勘查的投入力度，力爭提前完成《烏蒙山片區地質調查規劃（2013-2020年）》，加快烏蒙山片區的資源優勢向經濟優勢轉化。

（七）支持開展新型建材、玄武巖分布特征及開發利用方向研究，探索高效利用礦產資源的有效途徑，拓寬礦業開發渠道，為地方招商引資提供技術依據。

制定理由：玄武巖纖維，是玄武巖石料在熔融后形成的優質建材。我國已把玄武巖纖維列為我國重點發展的四大纖維之一，已基本國產并獲得廣泛的應用。貴州、四川的二疊紀玄武巖是我國著名的玄武巖分布地區，但基礎性地質工作較為薄弱。

預期效果：明確提出礦產資源管理服務烏蒙山片區產業發展的新途徑，通過在探、采、研領域的系統扶持，加快推動形成產業鏈，創造烏蒙山片區資源經濟新的增長極。

（八）支持 “煤電磷、煤電化、煤電鋼、煤電鋁”等項目新設配套的礦業權。簡化市（縣）頒證的采礦審批配號管理。支持開展和諧礦區建設試點，探索礦區村集體及群眾以征地拆遷款、補償提留款等多種形式入股礦產資源開發企業，努力實現礦區群眾長期穩定收入。

制定理由：烏蒙山片區是西南地區煤炭資源較為豐富的地區，工業產業大都依托煤炭資源向下游延伸，但在礦業權設置和配號過程中仍存在不少問題。同時，烏蒙山片區縣級頒證的小型礦山多為建材類礦山，服務年期短，且多直接為交通、水利、能源等建設項目服務的配套采石采砂點，從礦權出讓登記頒證統一配號實施情況看，這些小礦山從礦權招拍掛完成到完成配號頒證需要半年左右，周期過長。

預期效果：推動烏蒙山片區改革煤炭資源勘查和開發管理體制，加快建設國家南方重要的戰略資源支撐基地和煤電磷、煤電鋁、煤電鋼、煤電化等“四個一體化”資源深加工基地。在礦產資源配置上，推動實現資源換產業的轉變，加快建立礦產資源勘查開發進入退出機制，將重點優勢礦種及其共（伴）生資源，配置給資源就地轉化和資源綜合利用的礦產資源開發企業，實現資源優化配置和礦業產業轉型升級。在烏蒙山片區開展和諧礦區試點工作，能夠在頂層設計出臺前，緩和礦地矛盾，并通過配套措施讓礦區群眾共享發展成果。

三、地質災害防治和地質環境保護

（九）指導幫助地質災害調查評價體系、監測預警體系、綜合治理體系和應急能力體系建設。對經省國土資源廳、省財政廳聯合上報的特大型地質災害治理項目給予支持。

制定理由：烏蒙山片區屬地質災害高發易發區，且點多面廣、治理難度大。急需建設功能齊全、設施完備、預報準確的地質災害監測、預警、預報和應急系統。烏蒙山片區由于地處山區，從受影響的人口和經濟規模看，單個地災點又達不到申報省級、國家級治理項目的規模，市縣財政壓力很大。

預期效果：提高地質災害預警預報準確率，推動防災減災專業化、科學化和全民化。通過建立搭建項目申報平臺，采取區域集中整治的方式，加大對片區地質災害防治資金和項目支持力度，切實保障人民生命財產安全。

（十）支持開展礦山地質環境治理工作，指導利用礦山地質環境治理恢復保證金及時開展治理恢復。支持符合條件的礦山企業申報國家級綠色礦山試點。

制定理由：烏蒙山片區是礦產開發與資源環境矛盾突出的區域，開展礦山地質環境治理，是國土資源助力片區開發扶貧、生態建設的抓手和平臺。烏蒙山片區普遍存在因歷史遺留或責任人滅失礦山對礦山地質環境造成的破壞，數量多、規模小、區域影響大，應采取區域治理的模式。

預期效果：統籌國土資源部門相關政策措施，在礦業用地改革試點、礦產資源配置、礦山地質環境治理項目等方面給予支持，充分調動基層政府和礦山企業參與綠色礦山建設的積極性。

（十一）指導合理開發利用地質遺跡資源，開展地質遺跡保護工作。支持開展地質公園、礦山公園申報和建設，支持有條件的地區申報世界地質公園。

制定理由：地質遺跡資源、地質公園、礦山公園的開發具有較好的經濟增長前景，能夠帶動旅游等產業發展并顯著增加地方就業和群眾收入。烏蒙山片區的喀斯特地貌具有很大的旅游觀賞價值，但長期以來缺乏規劃和建設，目前只有赤水市丹霞地貌、畢節市織金洞兩個國家地質公園，應繼續在項目資金、技術支撐上予以支持。

預期效果：推動烏蒙山片區地質旅游資源的開發。近期正在積極支持貴州省畢節市織金洞申報世界地質公園，預期能顯著增加當地民航交通、旅游產業等收入，切實增強貧困地區的自我發展能力。