社會資本影響下的城市基層治理改革

廈門大學公共事務學院 李映雯

一、概念界定

(一)社會資本

“社會資本”是指個體或團體之間的關聯——社會網絡、互惠性規范和由此產生的信任，是人們在社會結構中所處的位置給他們帶來的資源。現在已經成為學術界內各個學科用來解釋社會的重要理論工具，關于社會資本的定義，既有文獻已經取得一個共識，那就是社會資本是一個多維度的概念。有文獻指出，社會資本主要由兩部分組成：一是社會資本的結構性（structural）要素，即客觀生成的社會網絡，與其相關的角色和組織以及維持社會資本運作的規范、制度、章程，二是社會資本的認知性（cognitive）要素，即一系列主觀上共享的價值觀念與情感，如信任與認同。

傳統的中國社會文化既不同于西方基督教文化中強調的人人互為兄弟姐妹，也不同于人與人完全不相信任的“原子文化”。儒家傳統文化認為信任是有差別，是一個自內部向外部推廣的過程，體現在社會文化中就是人與人之間的信任是基于血緣親疏、地域近遠而逐步遞減，是有等級差別的。中國的政治文化同樣受到儒家文化的影響，因此，在探討中國基層治理的過程中，有必要對社會資本做出另一個層面的分類，即共有性社會資本和排他性社會資本。在這里，共有性社會資本指的是基于社會成員身份而無差別享有的，而排他性社會資本則是以“熟人社會”文化為基礎的、僅僅面向特定人群的社會資本。盡管有些學者提出在排他性的社會網絡與基層政府的管理范圍相吻合時,會對那一特定地區的基層政權的治理產生積極的影響,比如有效地提供公共產品。但基層治理不能寄希望于排他性社會網絡與基層政府管轄范圍總是重合，因而共有性社會資本更可能提高政府治理的效率、促進經濟發展；而排他性社會資本對提高政府治理效率無效，有時甚至有負面影響。

(二)城市基層治理

在經歷過“市場失靈”和“政府失靈”的雙重考驗后，理論界意識到單純的政府和市場調節都無法達到資源配置的最優化，治理理論應運而生。本文所意指的“城市基層治理”是以城市的鄰里社區為基本范圍，直接面對社會和居民，依靠治理機制，發揮各種社會力量，共同解決社會公共問題的活動。城市基層治理的目的在于實現基層社會的高效有序管理，維護基層社會穩定，提供社會公共服務和社會保障。

二、城市基層治理問題

新中國成立六十多以來，在經歷過廢除保甲制、成立城市人民公社、政治街道，再到當前的基層群眾自治組織——居民委員會，我國的基層治理不斷發展變化。然而，改革開放對中國城市帶來了沖擊，城市居民的人口構成、思想觀念和生活方式都發生了巨大的變化，各種基層治理問題出現。

隨著人口流動的增大，城市人口的構成越發復雜，各方利益難以調和，矛盾凸顯。城市基層的多樣性帶來了社會穩定的問題，而協調多樣性的最佳途徑是倡導包容精神。在這種情況下，如何將包容性發展理念注入基層治理成為了解決社會穩定問題的關鍵。

在某種程度上，我國城市已經呈現出高度市場化的特點。然而，在市場機制建立的同時，市場經濟所必須的內在精神，如誠實信用原則卻隨著物質利益的，城市基層社會呈現出“原子化行動”的發展態勢。如何協調原子化與社會整體利益成為城市基層治理需要考慮的問題。

中國社會向來重視社會資本的運用，但傳統的社會資本往往并非本文所指的完全意義上的社會資本。它只是社會資本分類中排他一類的社會資本。這種排他的社會資本在主觀上表現為只信任某一特定群體，如認為私人關系重于合同關系；在客觀上則表現為社會網絡不是面向所有人，社會資本只對特定的成員開放，如老鄉會、同學會。排他性社會資本的根基深，很難建立起覆蓋整個社區管轄范圍的共有性社會資本。城市基層“抱團發展”現象普遍，難以突破現有的發展模式。

改革開放以來，我國城市發生了翻天覆地的變化。舊有的基層社會結構被打破，而現有的基層治理制度難以滿足發展過程中出現的新情況、新問題，城市基層治理改革的要求日益迫切。

三、社會資本對城市基層治理的影響力分析

表1：不同類型社會資本對城市基層治理的影響

如表1所示，共有性社會資本在主觀上表現為社會成員的互惠互信，在客觀上表現為形成正式的或非正式的社會網絡，這些網絡是在成員“同意”的基礎上形成的，可以自由參與或退出，尊重成員的利益。排他性社會資本在主觀上表現為僅僅信任圈子內部的人，對圈子之外的人則更多是不信任的狀態；在客觀上，往往有基于某種特定關聯而形成小組織，這種組織內部互相提供資源。社會資本的客觀和主觀部分在分散的個人之間起到了“調節性的作用”，在自愿的基礎上把社會個體凝聚起來，同時增強社會成員的“集體行動”意識，從而有利于解決社會整體所面臨的各式各樣社會、經濟、政治問題。因而，共有性社會資本相較于排他性社會資本，往往能夠形成更大的社會網絡，將互惠互信的范圍擴大。

對于城市社會多樣化，共有性社會資本因為在統籌考慮問題時加入了社會網絡中不同群體的利益，呈現出的結果包含著更多協商妥協的精神，有利于生成包容精神，促進社會和諧。而排他性社會資本則相反滋生狹隘的保護主義，導致對其他地域、不同階層的排斥，導致社會矛盾的產生、升級，影響社會穩定。

人們過于強調當下的物質利益而不顧誠信原則，“原子化行動”成為市場經濟初期的衍生品，而市場經濟繼續發展所需要的誠信精神尚未建立。在這種情形下，排他性社會資本的存在表面上是通過“抱團發展”而改善了個體“原子化行動”的趨勢，但實質上只是擴大了原子的半徑，加深了原子化的程度。而共有性社會資本在客觀上能夠通過提供公共服務的社會網絡，將人們的共同利益聯結起來，主觀上能夠在較大的社會范圍內形成共同的道德規范，促成互相信任。

在本文中，公眾參與度特別指的是公眾參與公共事務的程度。當前，居民委員會扮演的更多是國家政治權力延伸機構的角色，而不是成為民主自治的基層群眾自治組織，這一方面與帶有“邀請式公民參與”意味的不健全制度有關，另一方面也與社會成員更多依賴排他性社會資本、對參與建立共有性社會網絡的積極性不高有關。然而，排他性社會資本依靠的是內部關系的信任，盡管它的存在為社會群體、個人提供了一定程度的發展平臺，但它游離于制度之外，缺少正式平臺和現代社會契約、法治、民主等理念保駕護航，具有不穩定性、脆弱性的特點，當權益受到侵害時很難尋求保護或得到補償，并且與圈子之外群體的利益沖突難以協調。共有性社會資本將社會存在的不同利益訴求匯聚到一個平臺上商討，在協商中確認制度、規范，因而得以調動公眾參與基層自治的積極性，達到在制度內解決問題的效果，具有較高的穩定性和可預期性。

四、培育共有性社會資本，改革城市基層治理

共有性社會資本所帶來的包容精神的建立、社會信任的增進和公眾參與積極性的提高能夠改善城市基層社會治理，在社會范圍內形成共有性社會資本是城市基層治理改革的一項重要課題。

(一)建立共有性社會資本平臺

首先，政府要創新基層治理方式，激勵群眾參與到共有性社會資本平臺的建設中來。部分縣鄉在公眾參與實驗中已經取得了成效，如重慶市開縣麻柳鄉“八步工作法制度”、浙江省溫嶺市新河鎮“參與式預算改革”，以及湖南省長沙縣“開放型政府試點”，這些地區改革基層治理的經驗可以總結為三個方面，即參與程序的完善、監督式參與的加強以及信息公開度的提升。這些舉措在城市基層治理過程中是可以加以吸收利用的。

其次，要鼓勵民間社會團體的發展，如社區興趣團體、慈善組織等，團體成員不是基于血緣、地緣或是身份，團體向社會大眾開放，進入和退出這些民間社會團體都是自愿的，內部不存在威權或領導與被領導關系。這些組織的發展為打破原有的排他性社會資本分布提供平臺，形成覆蓋面大的社會資源網絡，進而建立共有性社會資本平臺。

(二)健全共有性社會資本運轉機制

共有性社會資本的建立，除了提供客觀平臺外，社會成員間的普遍信任也是必不可少的。建立社會信用體制不能單單依靠社會成員的道德自覺這一軟性的制約手段，在共有性社會資本建立的初期，外力硬性約束是極為必要的。健全法律、法規，完善行業規范、部門規章，并且公開執法過程、接受群眾監督，做到違法必究、違規必罰，一方面懲戒了違反社會信用的制度破壞者，另一方面也為社會成員的行為提供了可以預期的結果，從而建立起基于健全機制的全社會的普遍信任。

五、結束語

當前我國城市基層治理出現瓶頸，城市居委會既設的居民自治作用并沒有很好地發揮出來，城市基層應該創新治理方式以適應當前行政改革、經濟發展、人口構成改變等新情況。傳統的排他性社會資本成為了城市基層治理現代化進程中的阻礙因素。因此，建立共有性的社會資本網絡是治理取得進一步發展的突破口。城市基層治理應該通過建立有效的平臺和相關的機制，促進共有性社會資本網絡建立，緩和城市基層矛盾，更好地發揮其在社會發展中的動力作用和保障性職能，最終達到對城市基層的有效治理。

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