完善我國生態補償制度應注重頂層設計

2015-08-07 11:21:57胡雪萍

桂海論叢 2015年2期

摘要：生態補償作為保護生態資源環境的一種經濟手段，在協調經濟發展與環境保護矛盾中有著重要作用，這種重要作用隨著經濟發展與資源環境矛盾的加劇越來越明顯。加快建立和完善生態補償制度，將有利于協調各涉及方的經濟利益，促進經濟與生態的協調和可持續發展。本文在對生態補償功效的研究和對我國生態補償現實問題的剖析基礎上，提出完善我國生態補償制度應注重頂層設計，通過完善制度框架，堅持市場化運作為主導的原則，建立健全法律制度和監督制度，多措并舉來實現生態補償的功效。

關鍵詞：生態補償；完善制度；頂層設計

中圖分類號：文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2015）02

收稿日期：2014-12-26

基金項目：2014年國家社會科學基金項目《推進生態城鎮化建設的長效機制研究》（14 BJL065）的階段性成果.

作者簡介：胡雪萍，女，中南財經政法大學經濟學院教授、博士生導師，中國生態經濟教育專業委員會理事，中華外國經濟學說研究會理事。主要從事發展經濟學、宏觀經濟學研究。

長期以來的不合理開發行為，導致了嚴重的資源浪費、環境污染和生態破壞，直接影響到經濟的可持續發展。生態補償作為一種經濟手段，在協調解決經濟發展與環境保護矛盾方面發揮著越來越重要的作用，也越來越引起社會關注。充分梳理和研究國內外有關生態補償方面的觀點予以借鑒，明確生態補償的功效，將生態補償作為一種制度固定下來，盡快加以完善，以此作為協調各涉及方的經濟利益，有效地解決經濟發展與生態保護的尖銳矛盾，應成為當前的緊迫命題。

一、生態補償的功效分析

1.體現經濟合理性。

生態補償在國際上一般稱為“生態系統付費”（payment for ecosystem services，PES）或“環境服務付費”（payment for environmental services，PES），側重點在“付費”上，通過付費，來補償解決經濟發展中產生的生態資源環境問題。后來逐漸演變成了一種保護資源環境的經濟手段。

Sven Wunder認為，環境服務付費是環境服務供需雙方的一種自愿交易行為，只有當環境服務提供者能夠提供環境服務的條件下才能進行付費[1]。Engel ， Pagiola 等也認為，環境服務付費是指環境服務的供給者在能夠提供環境服務的條件下，買賣雙方對環境服務的一種自愿交易行為[2]。其后，隨著研究的深入，環境服務付費被當作一種提高自然資源管理效率的工具，成為一種保護資源環境的經濟手段。

在我國，理論界關于生態補償有三種含義：一是從自然屬性角度來定義，認為生態補償是一種對自然生態的補償?！董h境科學大辭典》認為生態補償是指“生物有機體、種群、群落或生態系統受到干擾時所表現出來的緩和干擾、調節自身狀態使生存得以維持的能力”[3]。二是基于外部性理論的定義，認為生態補償是一種將生態活動外部性內部化的經濟行為，把它看作是保護資源環境的經濟手段。毛顯強等認為生態補償是通過對損害（或保護）資源環境的行為進行收費（或補償）以提高該行為的成本（或收益），從而激勵損害（或保護）行為的主體減少（或增加）因其行為帶來的外部不經濟性（或外部經濟性），達到保護資源的目的[4]。王金南等認為，作為生態環境保護與管理的手段，生態補償包含四層含義：對生態環境本身的補償；生態環境補償費的概念；對個人與區域保護生態環境或放棄發展機會的行為予以補償；對具有重大生態價值的區域或對象進行保護性投入等[5]。三是基于利益相關者理論的定義，認為生態補償是協調人與人之間利益關系的一種制度安排。李文華等認為，生態補償是“以保護和可持續利用生態系統服務為目的，以經濟手段為主調節相關者利益關系的制度安排”[6]。馬國勇、陳紅認為生態補償是用來解決經濟發展與生態環境的矛盾、協調生態環境治理利益相關主體間的利益沖突、以提高公共福祉為原則的一系列制度安排[7]。

上述有關生態補償的三種定義，均體現了一種經濟合理性，即通過對破壞資源環境的行為進行處罰和對保護資源環境的行為進行補償，反映了其本質意義。隨著生態補償作為經濟手段被廣泛運用，其補償的領域不斷擴大，即從最初的農業和林業領域，不斷擴大到生態功能區、流域和區域。

生態補償的核心是要解決補償誰、以什么作為依據進行補償的問題。從現有的研究看，主要從成本-效益的角度進行測算。有的認為，補償標準應該從生態建設成本、生態效益、生態建設成本與生態效益相結合的角度來計算[8]。也有從正負外部性出發，認為應分別從生態保護者的直接投入和機會成本的補償、生態受益者的獲利、生態系統服務的價值角度及通過環境治理與生態恢復和建設的成本投入來確定補償標準[9]。有的則專門對森林[10]、煤炭資源開發[11]、流域[12]的生態補償標準進行探討。由此可以看出，生態補償要達到的目的是體現運用經濟手段，來解決經濟發展中產生的資源環境問題，實現經濟的合理性。

2.體現政策導向性。

在我國，生態補償的概念最早見于原國家環?？偩?997年11月發布的《關于加強生態保護工作的意見》中。該意見指出，在進行開發時，必須對濕地的破壞采取生態補償措施，并且要求各地環保部門按照“誰開發誰保護，誰破壞誰恢復，誰受益誰補償”的方針，積極探索生態環境補償機制。之后，在國家政策層面的規劃、綱要及相關文件中陸續提到要進行生態補償，涉及的領域也在不斷擴大。

2000年，國務院頒布的《全國生態環境保護綱要》明確提出要堅持“誰開發誰保護，誰破壞誰恢復，誰使用誰付費制度”，同時提出要明確生態環境保護的權、責、利，充分運用法律、經濟、行政和技術手段保護生態環境?！吨泄仓醒腙P于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》，明確提出要強化對水源、土地、森林、草原、海洋等自然資源的生態保護。按照“誰開發誰保護、誰受益誰補償”的原則，加快建立生態補償機制。2005年《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》又進一步提到要完善生態補償政策，盡快建立生態補償機制。中央和地方財政轉移支付應考慮生態補償因素，國家和地方可分別開展生態補償試點?！吨腥A人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》再次提及要按照“誰開發誰保護、誰受益誰補償”的原則，建立生態補償機制。2007年8月，國家環境保護總局發布的《關于開展生態補償試點工作的指導意見》提出要開展生態補償試點工作，明確提出生態補償的目的是保護生態環境，促進人與自然的和諧，綜合考慮生態系統服務價值、生態保護成本、發展機會成本，并提出要積極探索建立自然保護區、重要生態功能區、礦產資源開發、流域水環境保護等重點領域的生態補償機制，隨后，生態補償的研究在政策層面進一步深化，上升到了國家制度層面。endprint

黨的十八大明確提出要建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態價值和代際補償的資源有償使用制度和生態補償制度。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，明確提出要對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態空間進行統一確權登記，健全自然資源資產產權制度和用途管制制度，堅持誰受益、誰補償原則，完善對重點生態功能區的生態補償機制，推動地區間建立橫向生態補償制度。

通過開展實際的生態補償工作，可以體現國家政策導向，通過政策的貫徹落實，起到保護生態環境，降低生態破壞，外部性問題內部解決的目的，進而達成促進人與自然和諧、經濟與生態和諧的終極目標。

3.體現可持續發展。

（1）重新科學界定生態環境價值。中國生態補償機制與政策研究課題組認為，隨著生態環境破壞問題的加劇，人們開始認識到生態環境的價值，并將它作為反映生態系統市場價值、建立生態補償機制的重要基礎。人類在利用生態系統時，既要考慮人類福祉，也要考慮生態系統的內在價值。實施生態補償的理論依據是對生態環境價值進行科學界定。史玉成認為，根據資源價值理論，生態環境與資源是有價值的，要使用資源環境就要支付相應的補償。而通過建立生態補償機制，可以實現自然資源的市場化[13]，從而使資源得到可持續利用，有利于可持續發展。

（2）合理解決外部性問題。在生產和消費環境資源的過程中會產生外部性，這種外部性主要反映在開發資源環境所造成的外部成本和保護它產生的外部收益兩方面。而通過生態補償可以解決外部性問題。庇古提出，外部性產生的原因在于市場失靈，可以通過政府的干預對正的和負的外部性進行解決。胡儀元認為，通過生態補償可以對生態資源的外部效應進行矯正，對外部經濟性的生態資源提供者給予補貼，鼓勵其增加供給；對外部不經濟的污染制造者給以征稅、罰款、收取污染費等措施，以提高其邊際成本，減少供給[14]。通過合理解決外部性問題，可以使得自然資源得到有效率的利用，使生態環境得到有效地保護，實現可持續發展。

（3）有效熨平利益博弈。可持續發展要實現的是代內公平和代際公平的目標，通過生態補償，可以對自然資源和環境使用過程中的人與人之間的利益博弈進行協調，提高資源的使用效率，有利于資源環境的開發和保護，體現發展的可持續性。同時，為了可持續利用生態系統服務，可以通過生態補償對不可持續生產方式所造成的損失進行補償，滿足可持續發展所要求的生產方式轉變的要求，實現可持續發展的終極目標。

二、生態補償需直面的現實問題

我國的生態補償不管是在國家層面還是區域層面，都進行了積極的實踐探索并取得了一定的成效。在國家層面，最早的生態補償實踐始于1978年開展的三北防護林工程建設。此工程是在我國風沙危害和水土流失嚴重的西北、華北、東北（簡稱三北）地區建設防護林體系，以恢復和改善生態環境，重建生態平衡，促進三北地區的經濟發展。在區域層面，主要是在不同區域、不同領域嘗試采取各種措施，征收資源開發的補償費用，用于改善和保護生態環境，節約集約使用資源。比如，1983年，云南省對磷礦開采每噸征收0.3元生態環境補償費，用于開采區覆土植被和其他生態環境破壞的恢復費用。1993年，國務院批準在內蒙包頭和晉陜蒙接壤地區的能源基地實行生態環境補償費政策，神華集團以每噸煤0.45元作為環境保護費，開始了較大范圍的生態補償試點工作。2001年，浙江省的東陽和義烏簽訂的轉讓部分橫錦水庫使用權的協議，開創了通過市場手段進行水權交易的先例，為區域內毗鄰縣（市）實現生態補償提供了經驗[15]。隨后森林、礦產、水資源領域生態補償得到發展，且運用了多種措施進行補償，如設立生態補償專項基金；進行大型生態工程建設；基于市場機制的生態補償手段等。

雖然我國生態補償已取得一定成效，但在實際操作中仍還面臨著一些問題，不僅要從制度層面解決好由誰補償、補償給誰的深層次問題，還需要直接面對以下現實問題：

1.生態補償的不均衡性問題。

生態補償的不均衡性問題反映在縱向補償不均衡和橫向補償不均衡兩方面。從我國生態補償理論和實踐看，大部分采取的還是一種縱向補償的方式，而實際上生態補償應涉及到縱向和橫向補償兩方面。

我國生態補償開始于自上而下的縱向補償，涉及領域涵蓋森林、濕地、區域、流域、礦產資源開發等，但在補償上卻有所偏重，在對國家重點生態功能區轉移支付上存在區域不平衡現象，這從2011年發布的《國家重點生態功能區轉移支付辦法》上反映出來。該《辦法》對補償的地區進行了規定，包括青海三江源自然保護區、南水北調中線水源地保護區、海南國際旅游島中部山區生態保護核心區等國家重點生態功能區；《全國主體功能區規劃》中限制開發區域（重點生態功能區）和禁止開發區域；生態環境保護較好的省區。對不享受中央均衡性轉移支付省市的國家重點生態功能區暫不納入補助范圍。2014年，根據十八屆三中全會提出的“完善對重點生態功能區的生態補償機制”的要求，中央財政雖然擴大了補償范圍，將河北環京津生態屏障、西藏珠穆朗瑪峰等區域內的20個縣納入國家重點生態功能區轉移支付范圍，享受轉移支付的縣市已達512個，但還有相當部分對生態環境做出貢獻的縣市未納入補償范圍，對于這些未納入補償范圍的縣市來說，其利益會受到損害也會影響其保護環境的積極性。

從橫向生態補償看，由于缺乏硬性的法規政策，開展的省份并不多，覆蓋面不廣。從目前來看，雖然有些省份開展了省內跨區域間的生態補償，如2008年遼寧省出臺的《遼寧省跨行政區域河流出市斷面水質目標考核暫行辦法》，上游地區對下游地區的補償做出的規定，就是一種流域間的橫向補償。該辦法規定，以地級市為單位，對主要河流出市斷面水質進行考核，水質超過目標值的，上游地區將給予下游地區補償資金[16]。但開展省際之間生態補償的省份卻很少，目前有江蘇、安徽、浙江、江西開展了省際橫向生態補償，山東從2014年開始正在著手開展地區間橫向生態補償工作。這使得橫向生態補償發展不足、覆蓋面不廣。endprint

2.生態補償的單一性問題。

生態補償的單一性問題反映在生態補償方式單一和資金渠道單一兩方面。從目前情況看，我國的生態補償主要是通過中央財政縱向轉移支付的方式進行的，這種補償方式對于地方政府加強資源環境的保護、改善民生、彌補生態建設投入及發展的機會成本、保障生態安全起了重要作用，但是僅僅依靠縱向補償這種方式，使得補償資金來源單一，也難以充分地使生態效益和外部成本內部化，不利于協調環境保護中各相關區域、相關主體間的利益關系，影響到保護資源環境相關方積極性的充分發揮。

3.生態補償的不匹配性問題。

生態補償的不匹配性問題反映為生態補償成本與效率的不匹配性。從最早實行的森林生態效益補償來看，補償標準與被補償地產生的經濟效益相差甚遠，使生態補償成本與效率不匹配。

森林生態效益補助資金從2001年開始由中央財政建立，重點對生態公益林進行補助試點，在河北等11個省、自治區的658個縣級以上單位和24個國家級自然保護區，對2億畝重點公益林進行補助試點，使我國公益林得到了有效保護。2004年，財政部、國家林業局聯合印發《中央森林生態效益補償基金管理辦法》（簡稱《辦法》），正式確立了中央森林生態效益補償基金制度并在全國范圍內全面實施。中央補償基金平均補助標準為每年每畝5元，其中4.5元用于補償性支出，0.5元用于森林防火等公共管護支出。補償性支出用于重點公益林專職管護人員的勞務費或林農的補償費，以及管護區內的補植苗木費、整地費和林木撫育費。公共管護支出用于按江河源頭、自然保護區、濕地、水庫等區域區劃的重點公益林的森林火災預防與撲救、林業病蟲害預防與救治、森林資源的定期定點監測支出。2007年，財政部和國家林業局雖然對《辦法》進行了修訂，制定了《中央財政森林生態效益補償基金管理辦法》，但中央財政補償基金并沒有改變，平均標準仍為每年每畝5元，只是在具體支出上有所區別，其中4.75元用于國有林業單位、集體和個人的管護等開支；0.25元由省級財政部門（含新疆生產建設兵團財務局）列支，用于省級林業主管部門（含新疆生產建設兵團林業局）組織開展的重點公益林管護情況檢查驗收、跨重點公益林區域開設防火隔離帶等森林火災預防、以及維護林區道路的開支。很顯然，這種標準明顯低于林地所能產生的經濟效益，生態補償標準偏低。有研究顯示，一畝森林按照20 年的主伐期計算，每一畝可以實現收入2000 元[17]。在這種補償標準下，保護資源環境的積極性會受到影響，同時也會影響到生態的修復。

4. 生態補償的約束性問題。

生態補償的約束性問題反映為法律約束性不強。從現有法律看，還沒有一部專門的有關生態補償的法律。雖然從2010年開始，由發改委牽頭會同財政部等10個相關部門起草了《生態補償條例》，但有關生態補償的正式法律體系并沒有建立起來，使得各地在實行生態補償時面臨較大的操作彈性，在具體實施過程中，難以明確生態補償主體的法律責任，降低了生態補償的剛性約束。

三、從頂層設計入手完善我國生態補償制度

建立和完善我國生態補償制度，應加強頂層設計，從戰略層面解決生態補償制度建設中面臨的現實問題，充分體現和發揮經濟合理性、政策導向性和可持續發展的生態補償功效。

1.完善生態補償的制度框架。

生態補償制度框架的頂層設計，要注重考慮解決生態補償現實問題的前瞻性、關聯性和可操作性，重點要把握：

（1）落實好生態補償的利益主體。生態補償制度首先要解決好由誰補償、補償給誰的問題。解決

由誰補償問題的前提，是要明晰產權制度。產權是一個社會對一種經濟物品的使用的權利，主要有排他性使用權、讓渡權和收益權。明確這三種權利，可以明晰誰有權使用資源、讓渡資源，誰是生態的破壞者，誰是生態保護的受益者，從而根據“誰受益、誰補償”的原則，確定由誰來進行補償，解決補償過程中可能產生的利益沖突。補償給誰，主要是要明確受償主體有哪些，對生態保護有積極影響的實施主體和利益受損者都應該是受償主體，既包括對生態環境保護有貢獻者的補償，也包括對在生態破壞中的受損者的補償及減少生態破壞者的補償。

（2）規定好生態補償的技術參數。建立科學的生態價值評價辦法，合理規定生態補償成本與效率匹配的技術參數，確定科學的補償標準，使補償能適應現實經濟的需要，在考慮利益受損主體的直接成本、機會成本和發展成本的基礎上，解決好生態補償不匹配性問題。根據不同功能區實際情況，考慮按層次進行生態補償。根據2010年制定的《全國主體功能區規劃》，我國國土空間按開發方式分為優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域。由于限制開發區和禁止開發區是一些農產品主產區、重點生態功能區、各級各類自然文化資源保護區域，其限制和禁止開發必然會對區域內的人民生活質量產生影響，因此有必要按不同的開發區域分層級進行補償，使得補償成本與補償效率相匹配，使不同區域內的居民能享有平等的發展權。

（3）統籌好生態補償手段的運用。重點在于協調好各利益主體間的經濟利益關系，促進區域各方協調發展?？梢跃C合采用政府和市場兩種手段，統籌運用縱向補償與橫向補償兩種形式，既要進一步加大縱向補償的力度，又要建立橫向生態補償制度，解決好生態補償的不均衡性和單一性問題。在具體補償方式上可以多樣化，除了給予資金補助外，還可以采取技術援助、產業支持、人才培養等多種補償方式，使受損者利益能得到合理補償。在補償領域上適當擴大，包括省際間、區域間、部門間、不同行業間、上下游之間的補償合理兼顧，既促使跨區域間的利益得到平衡，又促進省際間的合作發展，從而充分調動各方保護生態資源環境的積極性。

（4）建立好生態補償的評價機制。完善生態補償的績效考評機制，區分保護者、損害者、受益者，建立保護者和受益者補償機制；獎勵生態環境保護較好的地區，處罰造成生態環境惡化的地區，促進區域協調發展。通過建立和運用生態補償的激勵和約束機制，促使資源的開發利用建立在生態系統的自我恢復能力范圍之內。endprint

2.堅持市場化運作為主導的原則。

堅持以市場化運作為主導的原則，不是要否定政府的作用，而是要求在堅持市場化運作為主導原則的基礎上，發揮政府的作用。這樣既有利于解決生態補償的不均衡性問題，達到縱向補償統一和橫向補償均衡的要求，又有利于解決生態補償的單一性問題，達到增加補償資金渠道和內部效益的目的，從而熨平各方的現實利益糾葛，在平衡各方利益的同時，促進生態補償實現各方均衡。

生態補償既包括縱向補償又包括橫向補償。政府在縱向生態補償中起了重要作用，解決縱向補償不統一的問題還需要進一步加大政府的作用，擴大中央均衡性轉移支付的省市范圍，使得對生態環境做出貢獻的縣市都能盡快納入補償范圍，保障其經濟利益不受損害，調動其保護環境的積極性。而橫向補償，由于更多強調的是要協調不同區域不同利益主體間的經濟利益關系，因此，僅僅依靠政府是無法完成的，更多地需要堅持市場化運作為主導的原則，解決橫向補償的不均衡問題。通過市場化手段，抑制過度消費生態環境的行為，激勵保護生態環境的行為，使生態環境保護的收益市場化，使保護者得到補償和激勵，破壞者付出代價和受到約束，形成生態環境保護的長效機制，使生態補償動態化、長效化。

（1）充分采用市場交易方式實現生態補償。主要通過市場調節的方式使生態系統服務的外部性實現內部化。比如通過開展排污權交易，使污染物排放總量指標在省際間、區域間實現綜合平衡，使得污染物排放少的省份和地區得到經濟上的補償，污染物排放多的省份和地區受到懲罰，不僅達到總體上控制污染物排放的目的，而且擴大橫向生態補償的覆蓋區域，實現橫向生態補償均衡。通過水權交易，使省際間、區域間的水資源得到有效合理地利用，使水資源受到損害的區域得到補償、對水資源進行保護和減少對水資源進行破壞的區域得到補償，實現省際間、流域上下游之間、跨行業之間、不同用水者之間的生態補償，不僅實現水資源的優化配置，而且解決了利益沖突，實現了資源共享，使水資源豐富地區獲得經濟補償，提高其節約資源的積極性。

（2）充分運用稅收手段實現生態補償。運用稅收手段來加強環境保護開始于20世紀七十年代，這些稅主要有：碳稅，硫稅，空氣污染稅，水污染稅，固體廢棄物稅等，許多國家通過對過量消耗自然資源和污染環境的行為征收生態環境稅的做法值得我們借鑒。通過稅收手段的運用，可以使得生態環境保護和治理中的外部成本內部化，體現生態補償的經濟合理性功效。

3.建立生態補償的法律制度

盡快建立生態補償法律制度，可以對生態補償中的利益關系問題加以規范，在法律制度層面解決生態補償約束性問題，從而保證生態補償的順利實施。具體來說：

（1）抓緊制定出臺生態補償的法律制度。將目前生態補償方面的規劃、綱要等包含有的生態補償的政策意見，尤其是從2010年開始起草的《生態補償條例》，加以完善，盡快出臺成為具體的生態補償法律制度，使其不僅具有可操作性，而且具有法律硬約束，加以強制貫徹落實。

（2）全面理順生態補償的管理體制。明確生態補償負責具體實施的部門和生態補償的管理責任。

目前生態補償的管理涉及到發改委、財政部、環保部門及國土、水利、林業、農業等具體行業部門，從制度規范上理順各管理部門之間的關系，進行合理的分工。法律制度的執行不能拘泥于部門利益，要有全局觀。

（3）盡快制定出臺生態補償的實施細則。一旦生態補償的法律制度出臺，應指導各地盡快根據實際情況，制定出臺實施細則。對于不同省份、不同區域的具體情況，可以體現差異化原則，制定不同的補償方式和補償標準，協調不同省際、區域、部門、行業、流域間的利益關系。

4.健全生態補償的監督制度。

健全生態補償的監督制度，是解決生態補償約束性的又一措施。通過健全生態補償的監督制度，

有利于督促各管理部門的認真履職，有利于督促各相關方履行責任和義務，保障各方權益。具體包括以下內容：

（1）由誰監督。健全生態補償監督制度的重點，在于建立社會監督體系，加強社會監督。通過社會公眾參與，充分發揮社會輿論監督積極作用，形成有效的生態安全保護屏障。

（2）監督什么。主要監督生態補償程序是否合法，是否遵循了補償原則，是否采取了市場化的運作方式，補償標準、補充范圍是否合理。如果監督不到位，就容易弱化生態補償的制度約束，甚至造成“破窗效應”，使生態破壞行為蔓延。

（3）怎樣監督?？梢圆扇《鄻踊谋O督形式，如信訪舉報、輿論監督、網上評議等。在具體執行過程中，可以制定負面清單，通過完善舉報獎勵制度，公布舉報信箱和電話，電視問政現場直播等多種手段，加大監督巡查力度，實現動態化的監督。同時，在監督過程中，完善生態補償監督工作機制，采取社會監督與行政執法相結合的方式，加強制度的權威性和執行力，及時發現和解決生態補償制度執行中的問題，并在解決過程中杜絕新的違規違法行為發生，確保生態補償制度得到有效貫徹落實。

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