開展農村土地流轉 促進農業規模經營

李姍姍++高志強

摘要：本文在系統研究我國農村土地經營權流轉相關政策的前提下，分析了農村土地流轉的法律依據，提出了有序推進農村土地流轉的措施：加強農村土地承包經營權流轉的立法研究；加強土地整理，建設高標準農田，推進土地流轉；轉變政府職能，建立農村土地經營權流轉服務組織；完善農村土地承包經營權流轉登記制度。

關鍵詞：土地經營權；農村土地流轉；農業規模經營

中圖分類號： F324 文獻標識碼： A DOI編號： 10.14025/j.cnki.jlny.2015.15.029

目前，專業大戶、家庭農場、現代農業企業和農村合作經濟組織等新型農業經營主體迅速發展，為新一輪的農村經濟體制改革奠定了基礎[1]。為了培育新型農業經營主體，推進農業適度規模經營，必須加速農村土地承包經營權流轉，保證新型農業經營主體能夠實現集中連片經營，實現土地經營的規模效益，促進農民致富、農業增收和農村經濟社會發展[2]。

1 農村土地承包經營權流轉的政策溯源

1.1聯產承包責任制與農村土地經營權確權

建國以后，我國農業經營經歷了曲折的變革和發展過程，從互助組到初級農業合作社、高級農業合作社再到人民公社地，奠定了農村土地的集體所有制基礎。上世紀80年代初開始，黨和國家針對農村土地承包和土地關系問題出臺了一系列政策，使我國農村土地在人民公社時期土地集體所有制的基礎之上，逐步明確了土地承包經營權與土地所有權分離的基本事實，即農村土地所有權堅持集體所有制不變，通過聯產承包責任制將土地經營權（使用權）承包給集體經濟組織成員（農戶），奠定了基于聯產承包責任制的家庭經營體制基礎。

1.2農村土地經營權流轉的政策響應

上世紀90年代，隨著生產力的提高和農業技術的發展，農村剩余勞動力問題日益突出，部分農民進城務工或經商，從而出現了“農民工”現象，農民進城務工或經商取得經濟收入的同時，無法有效經營土地和從事農業生產，從而出現了土地流轉的現實需求：部分農戶愿意放棄或轉讓土地承包經營權，出現了土地承包經營權轉讓出去的社會需求。與此同時，專業大戶需要更大規模地經營土地資源，社會資本投資興建的農業企業需要集中連片的土地資源，出現了土地經營權轉移的社會需求。為此，進入新世紀以后，黨和國家響應農村社會的現實需求，出臺了一系列規范農村土地承包經營權流轉的政策，并于2002年頒布了《中華人民共和國農村土地承包法》，使農村土地承包經營權流轉工作有法可依；2007年頒布了《中華人民共和國物權法》，明確了土地承包經營權屬于用益物權，界定了相關的法律關系，促進了農村土地經營權流轉工作的有效推進。

1.3農村土地經營權流轉的政策支撐

2008年～2015年，連續8個中央一號文件中都有對農村土地流轉的政策完善和補充，把加強農村土地承包經營權流轉管理和服務工作做為穩定和完善農村工作的基本制度，積極推進農村土地承包經營權流轉，使農村土地流轉進入常態化操作時期。目前，全國各地都在積極探索農村土地流轉實踐，部分地區以村為單位統一組織土地承包經營權流轉，部分地區建立了農村土地承包經營權流轉的專業服務機構，有力推進農村土地流轉，促進農業規模經營。

2農村土地承包經營權流轉的法律特征

農村土地承包經營權流轉具有自己的特點：必須存在有效的具有物權性質的土地承包經營權；流轉不改變農村土地所有權權屬和農業用途；土地承包經營權流轉必須受承包期限制，即要以剩余的承包期為限；土地承包經營權流轉必須堅持自愿和平等協商原則；新承包人享有的權利以原承包人享有的權利為限；農村土地承包經營權流轉可以取得合理補償[3]。

2.1農村土地承包經營權的物權認定

《中華人民共和國物權法》規定，通過發放土地承包經營權證和登記造冊等措施，確認農村土地承包經營權的歸屬，這樣體現了國家對土地承包經營權這一特殊的用益物權關系的有效干預，實現以公權力確認私權利，保護承包者的合法權益。同時，對于這一特殊的用益物權，《物權法》規定發包人不得收回、調整承包期內的承包地，土地承包權人有權自主決定以轉包、出租、互換、轉讓或其他方式流轉土地承包經營權，并明確非公共利益需要不得征收承包權人的承包地，切實保證承包權人的合法權益[4]。

2.2農村土地承包經營權性質的法律界定

土地承包經營權是一種用益物權，它具有兩個基本特征：第一，農村土地是集體經濟組織所有（或國家所有歸集體經濟組織管理），集體所有的農村土地資源是在建國初期農民所有的基礎上經過農業合作化運動后過渡到集體所有制的，對于屬于集體經濟組織成員的農民，在承包農用地時，由于土地所有權和土地承包經營權的分離，土地承包經營權既可以理解為使用他人之物（集體經濟組織），也可以理解為使用自己之物（集體經濟組織成員），土地承包經營權是一種特殊的用益物權，它是在具有集體經濟組織成員這一身份權之后，才能取得的用益物權。第二，土地承包經營權作為一種特殊的用益物權，其特殊性還表現在集體土地的功能方面。農村土地既是一種生產要素（農業生產資料），同時也具有保障農民基本生活條件的職能，農民取得土地承包經營權是基于保障農民基本權益和謀生手段的需要，失去土地或喪失土地承包經營權也就意味著喪失了基本生活來源。所以，土地承包經營權的擁有者必須是本集體經濟組織的成員。

2.3農村土地經營權的法定主義原則

在農村家庭承包關系中，必須堅持法定主義原則，即必須在法律法規的基本框架下確定土地承包經營權關系：發包方（集體經濟組織）與承包方（農戶）必須依照法定的內容確立土地經營權承包關系，發包方和承包方的任意意志必須被強制性的法律規定所取代，必須根據《農村土地承包法》和《物權法》等法律法規來規范雙方行為，體現設立土地承包經營權時對主體的強制性，實現土地承包經營關系的法律保護。

2.4土地承包經營權的法定期限

《農村土地承包法》規定：在農村土地資源中，耕地的承包期限為30年，草地的承包期限為30～50年，林地的承包期限為30～70年，這是法律規定的基本年限。黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》明確指出，土地承包經營關系保持穩定并長久不變，進一步明確了土地承包經營權的長期穩定性。

2.5土地承包經營權抵押的法律規定

《中華人民共和國擔保法》規定，抵押人依法承包的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的使用權，經發包方同意后可以抵押。但該法同時也規定，屬于集體所有的宅基地、耕地、自留地、自留山等的土地使用權不得抵押。在這方面，《中華人民共和國農業法》、《中華人民共和國土地管理法》等上位法均無規定。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中強調要賦予農民更多財產權利，賦予農民對集體資產處置、抵押、擔保、繼承等方面的權利。在這方面，后續的政策和法律法規可望得到妥善解決。目前來看，土地承包經營權在抵押、擔保等方面仍缺乏可操作的法律依據。

3有序推進農村土地承包經營權流轉

3.1加強農村土地承包經營權流轉的立法研究

近30年來，黨和國家的一系列政策和法律法規的頒布，為農村土地承包經營權流轉奠定了基本的法律基礎。但是，進一步加強農村土地經營權流轉的立法研究是很有必要的，也是勢在必行的。目前看來，土地承包關系的確定和土地經營權流轉已具備基本的執法環境，但現行的法律法規所界定的農村土地承包經營權流轉方式，主要包括出租、轉讓、轉包、互換、入股等，在抵押和擔保等方式沒有可操作的法律依據，這就造成了一定程度的混亂，致使一些地區土地流轉實踐中出現的抵押、土地信托、贈與等方式無法可依[5]。

3.2加強土地整理，建設高標準農田，推進土地流轉

目前我國耕地細碎化現象非常嚴重，主要源于建國初期的土地改革過程中的田塊細碎化和推行聯產承包責任制過程中的田塊細碎化，這種土地細碎化已成為實現農業機械化的極大障礙，同時也增加了田間道路和分隔壟的占地面積[6]。為了推進農業規模經營，加速農業機械化進程，加強土地整理，推進高標準農田建設，提高耕地質量，為集中連片經營的新型農業經營主體創造良好的農業生產條件，推進農村土地承包經營權的合理流轉。

3.3轉變政府職能，建立農村土地承包經營權流轉服務組織

農村土地承包經營權流轉過程中的自發行為或單純的市場機制，必然導致農村土地承包經營權流轉過程中的混亂狀態或內耗增加，增加土地承包經營權流轉過程的成本，延長土地承包經營權流轉的談判進程。要確保農村土地承包經營權“流得動”、“轉得出”，縣、鄉（鎮）政府部門應積極制訂適合當地的政策措施，推動農村土地承包經營權流轉。村民委員會、村民小組和當地的農村合作經濟組織應主動承擔起農村土地承包經營權流轉的協調工作，統一思想、提高認識，強化和保障農村土地承包經營權流轉工作，減少農村土地承包經營權流轉過程中的糾紛和內耗。

3.4完善農村土地承包經營權流轉登記制度

農村土地承包經營權是法律賦予的用益物權，屬于不動產物權，土地承包權人擁有的經營權一旦流轉出去，轉入方就享有實際土地使用權。但是，在我國現行立法體系對土地承包經營權的債權合意主義做法，容易使農村土地經營權流轉過程中的物權變動缺乏必要的公信力，從而可能造成對善意第三人的傷害。為了提高土地經營權流轉行為的公信力，必須由政府國土管理部門委托的農村土地經營權流轉登記機構來擔任登記職能，建立分作農村土地經營權流轉的公告—查詢制度，以便土流轉當事人查閱相關土地經營權現狀，保護土地流轉當事人雙方的合法權益，同時也實現政府或國土管理部門對土地經營權流轉情況的有效監控。

參考文獻

[1] 高志強. 中國特色家庭農場制度框架：基于湖南“十縣百村千戶”調查的思考[J]. 農業工程，2014，（4）：169-172.

[2] 許經勇. 農業現代化視野的土地流轉、規模經營與職業農民[J]. 學習論壇，2015，（3）：27-30.

[3] 許貴松. 農村土地使用權流轉機制立法探索[J].西北農林科技大學學報：社會科學版，2015，（2）：8-14.

[4] 張艷，馬智民，朱良元. 農村土地承包經營權的物權化建構[J].中國土地科學，2009，23，（4）：60-64.

[5] 黃建水.農村土地承包經營權流轉制度立法研究[J].河南大學學報（社會科學版），2011，51，（1）：45-53.

[6] 陳明，武小龍，劉祖云. 權屬意識、地方性知識與土地確權實踐：貴州省丘陵山區農村土地承包經營權確權的實證研究[J]. 農業經濟問題，2014，（2）：65-74.

作者簡介：李姍姍，湖南農業大學農學院，本科在讀，研究方向：農村區域發展。

通信作者：高志強，博士，湖南農業大學農學院，教授，研究方向：農業發展研究。