加強規劃有效引導，促進專業市場帶動發展城鎮的更新轉型——以南通國際家紡商務城規劃為例

邢振華

0 引言

過去幾十年，我國一些地方，特別是在特定區位條件的小城鎮中，出現了空間上集聚的、以經營某類專業產品為特色的專業市場，如小商品市場、家紡市場、皮革市場等，這類市場以特定類型的產品為經營貿易對象，具有跨區域專業產品集散的功能。專業市場作為一項重要的產業創新，經過多年發展，取得了巨大的成績，特別是一些小城鎮的專業市場，成為了地區經濟發展的支柱。但隨著近幾年我國經濟發展進入信息化、網絡化、多元化時代，新的經濟形式不斷重塑傳統經濟格局。尤其是伴隨著外貿形勢的變化和電子商務的沖擊等，一些不能及時應對、更新轉型緩慢的小城鎮專業市場出現了衰退甚至破產消亡的狀況，這也對其所在的小城鎮發展帶來了根本性的影響。

南通國際家紡商務城（以下簡稱家紡城）正是這類小城鎮專業市場的典型代表，它位于通州區南部、海門市西北部，橫跨南通市通州區川姜鎮和海門市三星鎮（圖1）。作為中國最大的家紡產業基地和銷售流通市場，家紡城曾創造了快速發展的經濟奇跡，但在進一步發展、更新轉型的過程中，正面臨著市場發展速度遲緩、跨區域協調不利、城鎮建設相對滯后等一系列問題的挑戰。如何面對問題尋找出路，特別是從規劃理論、空間布局引領、實施策略上找尋到切實有效的辦法，是本文探討的重點。

1 專業市場發展對所在小城鎮建設具有重要作用

1.1 專業市場集聚區域資源， 活躍地區經濟

多年的經濟發展經驗表明，專業市場的發展可以活躍商品流通，促進區域經濟的繁榮發展。特別是進入21 世紀后，一些大型專業市場通過集聚區域資源發展壯大，如義烏等地，其輻射能力遠超當地行政區域的范圍，甚至成為中國參與世界經濟分工和交流的重要平臺。

經過多年發展，南通家紡城也實現了家紡產業從小到大、從家庭作坊向現代市場的延伸轉變，目前已形成中國最大的家用紡織面料市場“江蘇志浩繡品面料市場”和中國最大的家用紡織成品市場“江蘇疊石橋繡品市場”兩個專業市場。兩大市場連綿發展，共同組成了亞洲最大的家紡貿易基地，中國最大家紡生產基地，繼美國紐約第五大道和德國法蘭克福之后的世界第三大家紡產業中心。2013年家紡城市場成交額超過900億元，出口供貨額超過10億美元，高居全國家紡市場之首。以其為代表的南通市紡織行業，2013年占南通市規模以上企業產值的11.5%，進出口額更是達到23.75%。

1.2 專業市場促進小城鎮的建設發展

專業市場在活躍地方經濟的同時，更推動了所在小城鎮的全面發展。一方面通過市場商貿物流的帶動，推動地方制造業、商業、會展業、旅游業以及金融服務業的發展，另一方面通過市場對物流、人流的吸引，帶動了小城鎮規模的壯大和城鎮功能的提升。

以家紡城為例，2013年底地區的常住人口已經達到27萬人，其中外來人口將近12萬人，占到常住人口數的45%。據統計，地區非農人口約15萬人，城鎮化水平將近60%，考慮到當地農村人口實際也大量從事非農產業，真實的城鎮化水平可能更高。伴隨著城鎮化水平的提高，商品住宅、酒店、餐飲娛樂設施、公共服務等生活性設施不斷增長，家紡城地區實際上已經具備了小城市的發展雛形。

2 家紡城發展面臨的現實困境

2.1 鎮級主體多頭管理， 不適應市場的更新發展

小城鎮專業市場多為早期農村和鄉鎮居民自發建設發展而成，由于其對小城鎮發展的巨大影響，鄉鎮等地方政府不斷強化對市場的控制引導。政府力量的介入，對基礎設施的建設、生態環境的保護等需要區域協調的工作起到了很好的推動作用；但政府的過度關注，特別是鄉鎮一級政府對市場發展的控制，也帶來了諸多問題。

家紡城地跨通州川姜鎮、海門三星鎮兩地，雖然是一個統一的大市場，但在實際運作中，分屬兩個市場管委會進行管理。其中通州區川姜鎮部分以床品面料生產銷售為主，稱為志浩市場；海門市三星鎮部分以床品成品生產銷售為主，稱為疊石橋市場。同一市場分屬不同主體給市場發展帶來了充分的競爭，在前些年客觀上推動了市場的快速發展。但隨著市場規模達到瓶頸，地區土地、生態等資源消耗殆盡，市場由傳統擴張型轉向更新、精細化管理后，兩鎮政府缺乏足夠應對方法，以至惡性競爭的局面開始不斷出現，如互相壓低租金，壓低地價哄搶企業；行政邊界處斷頭路現象突出，在邊界貫通道路上設卡；公共設施和市政設施重復建設等。針對發展瓶頸，兩個鄉鎮也曾分頭開展規劃研究和編制，但由于利益不同，兩方提出的發展方向不盡一致、發展重點不同、公共設施和市政設施建設各成系統。兩鎮規劃只是追求各自發展的最大利益，而需要通過地區間協調的產業分工、交通、市政基礎設施同建共享，以及環境生態系統聯防聯控聯治等缺少共同的規劃平臺（圖2）。

圖1 家紡城區位圖

圖2 家紡城道路建設現狀

圖3 家紡城土地使用現狀

2.2 重生產、輕生活， 對城鎮建設缺乏關注

小城鎮專業市場快速發展的過程具有兩大特點：一方面是生產力大發展，市場大繁榮；另一面是缺乏統籌規劃、缺乏管理、綜合競爭力不強，出現用地粗放不經濟、交通組織混亂等問題，而且以污染環境、高能耗為代價發展。家紡城發軔于上世紀70、80年代的村民自發經營，伴隨著市場經濟的發展，地區家庭作坊大量出現，“地下”家紡交易市場隨之出現，這一時期的市場建設和城市發展主要沿兩鎮交界處的公路進行拓展；進入90年代后，為有效規范市場經營，三星、川姜兩鎮針對市場在各自轄區內的部分，分別建立了市場管理委員會，這一時期的市場發展和城市空間建設呈現出規模化、集聚化的特征。圍繞市場核心區，一些簡單的生產服務、生活服務功能（如外賣盒飯、低端酒店等）發展較快。雖然政府介入力度不斷加大，但家紡城仍然是鄉鎮企業、商鋪小業主意愿占絕對主導的發展區域，受限于視野，各方力量對地區的城鎮建設關注不足。家紡城內部長期重生產、交易，輕生活、休閑，地區的工業用地比重過大，生活用地和文教體衛等配套服務設施嚴重不足，對生態環境建設、城市風貌等更是缺乏關注，現代化的市場和落后的居住、商業在家紡城內并存，地區發展有“家紡”而無“城”（圖3）。

2.3 產業結構單一易受沖擊， 缺乏產業整體規劃

專業市場以其“專業”取勝，通過專注一類或幾類產品加以發展，取得了良好的效果和產業集群優勢。但近幾年隨著經濟形勢的變化，體驗型、綜合型的經濟模式不斷推陳出新，多數專業市場由于自身產業門檻較低、產品結構單一，受到了較大的沖擊。

家紡行業是長三角地區的傳統優勢產業，地區之間競爭異常激烈，僅長三角地區已存和在建的輕紡城就有數10個之多，更有1萬多家正規的廠家。而家紡城過于依賴床上用品面料、成品的生產銷售，市場抵御風險的能力明顯不足。與周邊城市家紡業的發展相比，家紡城的硬件與軟件優勢都不明顯，除去價格優勢外，缺少其他的核心競爭力。近年來，消費者購買家紡的渠道正從線下終端向線上電子商務遷移，在經濟大環境變化、電商沖擊、地區租金高企等因素的影響下，家紡城企業、店鋪經營舉步維艱，許多企業表示連基本的工人工資都無力支付，市場發展和地區產業發展受到嚴峻挑戰。據不完全統計，家紡城規模企業中近80%已在外地注冊生產。

3 著眼地區發展，創新規劃編制管理手段

3.1 從區域層面開展規劃研究， 提升地區能級

國內多數專業市場、特別是東部地區的發達市場，經過多年發展，已經成為地方經濟的主要支撐和區域經濟發展的重要力量。在專業市場的更新轉型過中，注重發揮市場自身的資源集聚功能、對周邊的輻射帶動作用，成為市場研究、實踐的重點。

家紡城地區地處南通市通州區、海門市的交界部位，周邊為南通開發區、南通高新區和海門開發區3大國家級開發區。家紡城在南通經濟發展中的重要地位和獨特的地理位置，決定了家紡城地區是未來南通主城區、通州城區、海門城區發展的重要結合部。從區域研究入手，積極引導、開闊鎮級政府的視野，發揮家紡城地區的區位優勢和產業優勢，積極納入長三角產業體系，將家紡城地區的產業優勢、市場物流優勢和交通區位優勢與上海、南通等的研發、設計、商務優勢相結合，成為區域經濟增長的重要組成部分。

3.2 從規劃理論上探索跨行政區域規劃編制實施的方法

圖4 原川姜鎮用地規劃圖

圖5 原三星鎮用地規劃圖

圖6 家紡城結構規劃圖

由于地跨不同的行政區域，家紡城地區規劃既關注一般專業市場更新發展的問題，也需要從規劃理論上對跨行政區域的規劃編制和實施提出對策。

（1） 對規劃編制內容進行創新

統一編制規劃范圍，通過“南通國際家紡商務城”為跨區域的兩鎮同時編制同一法定規劃。在成果內容上，既遵照傳統法定總體規劃的成果要求，又考慮到地方發展的實際需要，強化對區域發展的整體研究，增加針對兩個鄉鎮各自的規劃指引內容、兩鎮需協調發展的內容等。在保證總體規劃法定性、綜合性的同時，增加規劃的可操作性（圖4-圖7）。

更加關注近期建設和行政臨界地區發展，通過規劃建設共建示范區域，實施先行規劃舉措，促進兩鎮協調發展。對近期建設重點的市場核心區域，進行統一規劃、統一實施、統一管理，統籌區域的產業、生態建設、交通設施、旅游等資源在該區域進行集聚并通過核心區域發展帶動周邊；對臨界地區，連接斷頭路，理順區域內部路網，構建跨區域的綜合交通體系；同時統一規劃區域內的市政基礎設施和公共服務設施，避免重復建設。

（2）對規劃管理方式提出創新

由于家紡城地跨倆行政區域，為將統一編制的規劃有效實施、有效落地，強化政策研究和管理措施建議的提出。突破行政藩籬，由不同利益方，南通市、海門市、通州區、川姜鎮、三星鎮等共同組成家紡城管理委員會，實現區、城、鎮合一的統一管理和建設，明確各方權責，實現“事權”和“財權”相匹配。參照上海虹橋等地區先進管理經驗，家紡城管委會通過相關政府授權可承擔一定的政府職能，實施規劃、土地、產業引進、公共事業開發等城市建設方面的統一管理，通過投融資平臺進行大量的公共基礎設施投資。

在公共服務提供方面，由管委會牽頭，拉平不同地區的公共服務差異，理順兩地公交公司關系，實現公共交通建設、使用、政策的一體化；實現醫療、中小學等公共設施服務共享和服務政策一體化，作為區域居民保障體系的對接先行先試。

圖7 家紡城用地規劃圖

4 突出規劃引領，強調產業先導、設施先行、生態先行

4.1 擴展基礎產業, 引進新型產業, 構建地區全產業鏈

專業市場至今的繁榮發展是靠著強有力的產業支撐，未來專業市場的更新轉型仍然要以產業為先導，通過產業的發展和提升帶動區域經濟、城鎮建設的綜合發展。作為市場發展的先行者義烏在最近幾年掀起產業升級更新的步伐，在充分做大做強市場的同時，大力配置商業和商務等新型市場服務功能，廣泛引入以商品展示、洽談、接單和電子商務為主的現代化經營方式，為家紡城的轉型發展提供了可借鑒的經驗。

家紡行業是家紡城地區發展的基礎和前提，近年雖然遇到較大的問題，但從相關研究和數據看，未來仍有較大的發展空間。據中國家紡行業協會調查，目前我國人均紡織品消費比世界平均水平低27%（2009年家紡產品人均消費量，中國為6 美元，不到歐美的1/10、日本的1/20）。而且國內家用紡織品消費有50%集中在大城市，30%集中在縣級市，農村消費量只有20%。隨著我國城市化質量的不斷提升，包括家紡用品在內的家裝消費和旅游賓館床品消費正在不斷增長，家紡產品的內需市場仍具有巨大的發展潛力①本段數據來源：國家統計網站、光大證券研究所紡織行業研究報告、中國家紡網數據。。

在家紡市場未來的爭奪中，品牌化、集群化、服務化、電子商務化是真正具有競爭力的新業態，對于家紡城而言，應強化家紡產業的上下游延伸，爭取微笑曲線兩端資源。積極引進高端家紡產業項目，培育具有國際影響力的家紡企業集團，打造家紡產業集群；重點發展家紡產業上游的面料研發、成品設計以及下游的品牌營銷和交易交割等環節，加強發展服務家紡行業的新型業態；積極發展與企業、工業園區配套的工業服務業，如物流管理、信息服務、貿易便利、市場平臺、電子商務等；建設輻射周邊的商貿商務平臺，發展金融保險、商務會展、文化休閑、研發設計咨詢等現代服務業，集聚區域家紡企業總部；在現有4A級旅游購物區的基礎上，建成融生產、銷售和旅游功能為一體的新型商貿旅游基地，結合現有博物館、展示館，通過家紡歷史展示、家紡工藝展示等突出體驗式銷售。

4.2 促進服務型設施先行建設, 倡導產城一體化

家紡產業集群里的大量工人異地就業的流動性很大。一方面是產業自身發展規律，還有一個很大的原因是很多家紡專業市場缺乏生活氛圍，無法給工人提供“家”的感覺，無法滿足工人的生活需要和社會保障。許多東部地區的傳統專業市場在更新發展的過程中，就面臨此類由產業區向城區轉化的問題，設施建設先行是成功經驗之一（圖8，圖9）。

圖8 家紡城公共中心體系規劃圖

圖9 家紡城市政設施區域協調圖

通過如道路交通設施和市政設施的先行建設，吸引產業進駐；通過公共服務設施的建設，提高地區品質和人氣；通過為職工提供住房、社會保障等，穩定勞動力群體，帶來地區產業的穩定發展，也推動企業積極投入技術改造、開發創新、轉型升級。家紡城在城市空間擴展的過程中，要充分滿足人民群眾和工人的基本需要。在已有市場中心的基礎上，注重完善生活中心和商務中心的建設，強化地區休閑娛樂、文體設施、教育設施、醫院、養老院等公共設施的建設；同時協調統籌兩個行政區域的社會資源，建立統一的社會服務和保障體系，完善醫療、教育、保險等制度，發展產城融合的新型城區。

4.3 打造優質生態環境, 提升地區綜合品質

生態建設是未來產業發展、城鎮發展必須遵從的前置原則，也是未來的市場競爭、城市競爭的重要要素。實現經濟發展模式從資源消耗型向生態友好型轉變，地區生態環境步入良性循環，倡導生態文明，使家紡城成為空氣清新、環境優美、人與自然和諧、經濟社會協調的生態園林城區是規劃的重要目標。

從水系梳理和水環境改善入手，理順地區水系、提升水體品質，形成景觀與防洪功能相結合的地區水網系統；加快環境基礎設施建設，全面建立污水處理設施，完善生產、生活垃圾資源化利用和無害化處理。在水環境改善的基礎上，以運河水系為紐帶，通過河道、生態農田的基底保護，加強交通走廊和市政走廊防護綠帶建設，建立穩定的生態基底網絡。通過沿街綠化將周邊優良的生態景觀引入家紡城內部，進一步提高城區綠化覆蓋率，同時結合公共服務設施和居民生活空間建設一批生態公園和公共活動綠地，提升地區的生活品質。

5 結語

“沒有夕陽的產業，只有夕陽的企業和市場”，這是來自家紡城企業家的信心之言。未來的家紡城，主動更新轉型，滿足人民日常生活需要的、提升人民生活品質的“內需”產業和市場仍將會得到發展。家紡城作為傳統專業市場區域，有其跨行政區域的特殊性，但其更新和轉型的實踐對許多市場來講仍有很好的借鑒意義。類似的以專業市場促進發展的小城鎮，作為一種特定的城鎮，在其未來發展中，通過規劃的有效引導，增強市場的活力、減少市場的無序，研究產業、生活、生態的有機聯系，

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