建設項目環境影響報告書質量問題的思考

龍巖市環境科學研究所　張全東

建設項目環境影響報告書質量問題的思考

龍巖市環境科學研究所張全東

該文從環境影響報告書質量的重要性分析入手，思考、分析誰來判別、如何判別環境影響報告書質量，并在此基礎上從法律法規的修訂、技術規范的完善和管理方向的轉變等方面提出對策與建議。

建設項目建設單位環境影響報告書編寫質量

環境影響評價制度在我國已施行了三十多年，可以說自該制度施行以來，各級環保行政部門從未放松對環境影響報告書質量的要求。然而，自早期的規范建設階段到目前的提高拓展階段［1］，各級環保行政部門都或多或少地出臺了對評價機構的管理文件，但建設項目環境影響報告書的質量似乎沒有提高，反而有所下降，其原因何在？這是從事環境影響評價相關人士應該思考的問題。本文試圖以環境影響報告書質量的重要性分析為切入點，思考誰來判別、如何判別環境影響報告書質量問題，并從法律法規的修訂、技術規范的完善和管理方向的轉變等方面提出對策與建議。

1　環境影響報告書質量的重要性

目前，環保行政部門從提高環評資質的門檻、增加環評技術難度，到加大對環評機構的處罰力度，采取了一項又一項的措施，但環境影響報告書的質量仍不盡人意，甚至越編越差。而在這樣的情況下再不重視環境影響報告書的質量，豈不是將我們賴以生存的環境置于險地、推向深淵？產生這一想法的人，應該是將環境影響報告書的質量與環境質量等同了，或是認為這兩者之間存在必然的關系。環境影響報告書編制質量差，必然導致污染與破壞的防治措施不全面或不到位，污染與破壞就得不到有效的控制。所以，最后環境影響質量就下降了，甚至惡化了。且不說絕大多數的環境影響報告書都已經過修改而得到環保行政部門的審批（經審批的報告書基本可認為是合格的），如果真實的情況確是如此，那么，只要加強環評，把環境影響報告書編得圓滿，環境問題就解決了。就如我們雖然有了嚴格、完善的《環境保護法》，環境問題就自然迎刃而解了嗎？其實，就法律而言，有三個層次的問題，一是制定，二是監督，三是遵守。有嚴格的法律，莫若嚴格的監督；有嚴格的監督，莫若嚴格的遵守。我們現在的問題是監督不到位。環境影響報告書中的環保措施沒有實施或是部分實施、有時實施而非持續實施，這樣的現象是普遍存在的。

遵照法律、法規的要求，做到達標排放（含污染物排放總量達標），使項目建設對環境的影響減至最小程度等，是每個企業應盡的責任與義務。因此，企業落實環保“三同時”的各項措施，不應僅以報告書及其批復要求為依據，還應以法律、法規的要求為根本依據，積極采取措施。同時，還應該說明，我們強調對法律、法規的執行，并不意味著忽視環境影響報告書的質量。對于環評機構以及評價人員，認真編寫出合格的環境影響報告書，既是職業道德和素養的體現，更是對法律的尊重，是對環境負責之必需。

2　誰來判別環境影響報告書的質量

根據現行的《環境影響評價法》，環境影響報告書質量評判的主體應是環保行政主管部門。《環境影響評價法》第三十五條規定：“環境保護行政主管部門或其他部門的工作人員徇私舞弊，濫用職權，玩忽職守，違法批準建設項目環境影響評價文件的，依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”條文解釋中，對審批建設項目環境影響評價文件時不盡審查職責歸入玩忽職守之列，從而明確了環保行政主管部門對環境影響評價文件的審批包含審查與批準兩項內容。然而，這樣的狀況已遭到業內人士的質疑［2］，其原因在于行政審批權力過大，容易產生腐敗及其它負面的問題。審批人員個人的意志容易左右報告書的內容與方向，從而造成評價人員為了讓環境影響報告書通過審批，而去迎合審核人員的口味。

但有些審批人員似乎不大接受這一現實，他們會認為，環境影響報告書的質量如何是專家說了算，他們是根據專家的意見審批的，而這顯然是缺乏法律依據的。雖然現在幾乎所有的環境影響報告書都要經過專家評審，然而，專家的意見并不能作為建設項目能否批準的依據，而只能作為一種參考［3］，《環境影響評價法》要求征詢專家意見，是與征詢公眾意見相一致的，即把專家當作特殊群體的公眾。因此，對于專家的意見可采納，也可不采納，只要作出說明即可。

而對于環境影響評估機構，都屬環保行政部門管轄，其出具的評估意見難免受審批機關人員的意志影響，缺乏公正性。其意見也只能作為審批人員的參考。

顯然，對環境影響報告書的質量進行裁決的不是專家，也不是評估機構，而是審批人員，但審批人員又不宜集審查與批準于一身，那么，建立于一個獨立于環保行政部門之外的審查機構或組織也就被人們所期待。

3　如何判別環境影響報告書的質量

無論環境影響報告書的裁量權歸屬何人，如何來判斷報告書的質量，或者說判斷報告書的依據是什么，依然是一個至今尚未得到妥善解決的問題。目前，給報告書打分的都是專家，業內人士或許都會有這樣的感受，同一本報告書不同的專家打的分數可能相差很大，甚至有合格與不合格之分。同樣，如果同一本報告書由不同的兩組專家進行評審，評審意見大相徑庭也不足為奇了。常聽到跨地域開展環境影響評價的人員感慨，這里的專家和我們那里的專家關注點不同［3］。原因便在于沒有同一尺度。我國目前雖然已經頒布了許多環境影響評價的技術導則與規范，但是，專家們對導則與規范的理解可能存在差異，對報告書與導則、規范要求的符合性判斷同樣也存在差別。

有些地方設置了專家審查意見表，列出一些評判內容作為打分的參考，例如：工程分析是否清楚、污染源強是否準確、影響預測分析是否完整、預測結果是否準確、環保措施是否全面可行，還有是否嚴格執行環保法律、法規、政策、標準等要求，并將這些內容設置一定的權重分數，然后，專家根據各自的判斷進行打分。且不論權重分設置得是否合理，就評判內容而言，就過于籠統。比如，對于污染源強的分析是否準確這一內容，假設權重分10分，如果建設項目有廢水、廢氣、噪聲和固體廢物等，其中一個因素的源強估算有誤，如何打分？是不得分還是酌情給分？這些都沒有規定，不同的專家給出不同的分數也就不足為奇了。

4　對策與建議

4.1修訂相關的法律、法規

首先，將環保行政部門對環境影響報告書的審查從審批中分離出來，成立專門的審查組織或機構。這既有利于簡化審批手續，減少審批環節中可能存在的腐敗問題，還有利于環評市場的公平、公正。當然，這并不意味著審批人員對環境影響報告書就無話語權，他們可以提意見，只是這種意見屬公眾性或專家性。

第二，針對評價機構編制不合格的環境影響報告書，環保部門除了要對機構進行必要的處罰外，還須相應地對主持報告書編制的注冊工程師予以個人處罰。這樣，可在一定程度上遏制目前較為嚴重的掛證現象，促使環評工程師認真地對待每一份簽過字的報告書。

第三，對于建設項目環境影響評價，執行的主體是建設單位，項目是由建設單位確立的，工藝也是建設單位選擇的，是否采取環保措施、采取什么環保措施也是由建設單位操作。1993年9月發布的《環境影響評價技術導則總綱》曾明確提出，環境影響報告的編制依據是建設項目可行性研究報告。但這么多年來，我們一直強調出臺相關文件對評價機構進行約束、管理，卻忽視了建設項目可行性研究報告的重要性。沒有充分的依據，很難想像能編制出高質量的環境影響報告書。所以，在《環境影響評價法》修訂時，應增加對建設項目可行性研究報告的相關要求條款，提出其環保篇章必須具有的內容。尤其是污染源的數量、分布，以及各污染物的產生濃度、產生量，排放濃度、排放量，擬采取的環保措施。并將其作為環境影響報告書審批的附件。

4.2編制、完善技術規范

（1）重新梳理、核定環境影響報告書的內容。圍繞法律、法規的要求進行編寫，要考慮到環境影響報告書的局限性，不宜隨意擴大范圍，將可行性研究的內容、科研和需長期觀測的內容、工程設計的內容等增加到環評身上。

（2）逐漸增加體現行業特點的技術導則、規范，讓建設單位和環評機構清楚地知道屬于某行業的項目必須做什么事、必須寫什么內容。

（3）研究并制定環境影響報告書質量評定的指標體系，并以此作為環境影響報告書質量判定的依據和準繩，使報告書的審查更趨科學、合理、公正。

4.3改變管理方向與方式

各級環保行政部門應注重對建設單位法人代表的培訓。主要針對新建、擴建、改建項目的企業、事業單位的法人代表進行培訓，以此增強企（事）業單位法人代表的環境意識、法律意識與社會責任感。

加強信息公開及對公眾意見的征求。選擇讓公眾容易知悉建設項目及其環境影響報告書內容的方式，核實公眾意見，更深入、更廣泛地了解公眾的意見。對是否采納公眾意見進行說明，并督促建設單位或其委托的評價單位對采納的意見加以調整、完善。

［1］國家環境保護總局環境影響評估中心.環境影響評價相關法律法規［M］.北京： 中國環境科學出版社，2005.

［2］吳紅星.我國環境影響評價制度建設中存在的問題及對策［J］.中國新技術新產品，2011（24）：55.

［3］張全東.現階段不同群體對環境影響報告書專家評審的想法分析［J］.中國環境管理，2011（2）：42-44.