規劃環境影響評價中公眾參與存在的問題和改進建議

福建省環境科學研究院　林　杰

規劃環境影響評價中公眾參與存在的問題和改進建議

福建省環境科學研究院林杰

該文通過對公眾參與歷史發展和工作開展的研究，闡述了公眾參與制度在規劃環境影響評價中的重要性，結合規劃環境影響評價公眾參與的實踐，剖析規劃環境影響評價中公眾參與機制的不足，提出了有效開展公眾參與工作的意見和建議。

規劃環評公眾參與改進建議

規劃環境影響評價是對規劃實施后可能造成的環境影響進行識別、分析、預測和評價，并在此基礎上提出預防和減輕不良環境影響的對策和措施，并進行跟蹤監測的一種方法和制度。2002年頒布的《中華人民共和國環境保護法》及其2014年修訂版都把規劃環評作為法律制度確立了下來。環境影響評價制度的建立和實施，對于推進產業合理布局和城市規劃的優化，預防資源過度開發和生態破壞，具有不可替代的積極作用。通過對環境資源承載能力的分析，對各類重大開發、生產力布局、資源配置等提出更為合理的戰略安排，從而實現在開發建設活動源頭即進行預防環境問題的目的。

隨著我國環境影響評價制度的建立和發展，公眾參與得到廣泛的關注和重視，公眾參與不僅提高了公眾的環境意識，而且進一步促進了環境影響評價制度的完善。我國多年來在不同法律法規中均體現了對環評工作中公眾參與的較高要求，還于不同階段出臺了不同政策強調信息向社會公開，并要求廣泛動員社會參與。尤其是新修訂的《環境保護法》，新增了第五章“信息公開與公眾參與”。應該說，從政策層面看，公眾參與在環境影響評價中的作用越顯重要了。

西方學術界常以“無公眾參與無環境影響評價”來表達他們對環境影響評價中公眾參與制度重要性的認識。西方國家早在20世紀80年代初就開始著手進行環境影響評價公眾參與情況的相關研究調查，如RoberA.Rubin等人介紹了美國和歐盟國家對環境影響評價工作中公眾參與部分的相關法律法規，并結合案例分析了美國環境影響評價中公眾參與工作存在的問題和對策方法；PalermJR等人在對英國環境影響評價公眾參與現有理論研究的基礎上，得出了影響公眾參與質量的兩個最關鍵因素：法律法規以及參與者的態度和能力，并根據現有的理論基礎及實踐經驗，對公眾參與質量的評價標準作出了相關分析［1］。我國對于環境影響評價中公眾參與制度的研究起步較晚，直到20世紀90年代后期開始，國內學者才開始對公眾參與制度的相關理論進行研究和調查。2004年，北京大學汪勁教授從環境影響評價制度的歷史發展角度出發，對美國、日本、中國等國家有關公眾參與相關法律規范進行了比較，就公眾參與制度的立法、介入時機以及參與方式等問題進行了研究，并對我國《環境影響評價法》有關公眾參與的相關法律條款提出了立法方面的意見和建議［2］；2007年，清華大學教授陳吉寧等人圍繞規劃環境影響評價中公眾參與方案的有效性，從規劃環境影響評價的特點出發，綜合運用自上而下的分析手段和利益相關者研究方法，將社會學調查方法有機納入規劃環境影響評估方法學體系［3］。筆者在具體工作中發現，目前公眾參與在法律法規、理論研究、技術方法、實踐操作中都存在很大的不足，規劃環境影響評價中應用公眾參與的實際操作還存在很多不完善的地方，未能充分而有力發揮其作用，還有很多方面值得研究和探索。

1　公眾參與在規劃環境影響評價的作用

公眾參與是指社會群眾、社會組織、單位或個人作為主體，在其權利義務范圍內有目的地進行的一種社會行動。規劃環境影響評價中的公眾參與是規劃實施主體、規劃編制單位、規劃環評單位與公眾之間交流互動的重要途徑。規劃實施的環境影響關乎每一個公民的切身利益，公眾有權獲取規劃基本信息（除保密信息外），有權知道規劃實施后對自身所在環境的影響程度，有權參與到環境管理與決策中去，在信息交流中公眾的環境權才能得以實現。環境影響評價就其技術層面上來看，是通過科學方法預測分析判斷項目建設或規劃實施對環境可能造成的影響，主要是一個科學問題。而公眾參與在環境影響評價中則是以民主問題的形式出現。隨著人們生活水平的提高，公民的民主意識也逐漸增強，對自身享有環境權的訴求也日趨強烈，民主意識的增強推進公眾親自參與到可能會影響到自身環境權的決策中去，在環境影響評價中，科學與民主缺一不可，同等重要。20世紀六七十年代環境影響評價產生后，公眾參與作為其中一項重要內容在此后逐步形成和發展。1969年，美國在《國家環境政策法》中明確提出了公眾參與的要求，此后在各國的環保法律文件中也都將此工作作為一個必要程序寫入。聯合國環境規劃署在1978年提出的環評基本程序中也提出了公眾參與內容；1981年l0月，世界銀行也將公眾參與作為它的一項政策予以實施，并將其寫入《工作運行指令》中；1993年3月，亞洲開發銀行也提出了公眾參與方面的要求。此外，20世紀70年代后，美國、加拿大、日本、歐盟、荷蘭、俄羅斯等許多國家和地區先后頒布的環境影響評價法中都確立了相應的公眾參與制度。公眾參與的目的在于監督和制約政府行使行政權力。在英國，政府往往要持續數天或數周為一個規劃征詢部門、團體和公眾意見，最終達成共識；在加拿大，規劃環評各階段成果都要送到公共信息中心供公眾查詢，并舉行聽證會接受公眾提出質詢；在美國費城一個城市規劃中，因新建棒球場帶來的噪聲和交通影響，政府受到居民和環保團體的起訴，最終取消了棒球場項目；2007年，福建省廈門市海滄區PX項目最終也因公眾反對而遷建。由此可見公眾參與在環評過程中的重要地位［4］。

規劃環境影響評價中的公眾參與是指在規劃環境影響評價程序中，公眾參與組織者同公眾之間的一種雙向交流，目的是使規劃能得到公眾的認可，并將公眾的各種意見和建議體現在公眾參與的統計結果中。公眾參與作為一種協調規劃實施和環境影響的手段，在環評工作中可以彌補單純技術工作的不足，使規劃能夠被公眾充分認識和認可，避免因規劃內容不合理而可能引起的環境問題，減輕或避免規劃實施對公眾利益構成危害和威脅，以取得經濟效益、社會效益和環境效益的協調統一［5］。與建設項目相比，它的影響更加深遠，時間長、范圍廣。因此，規劃環評公眾參與的意義也就更加重大。

2　規劃環境影響評價公眾參與存在的問題

2.1公眾參與制度不夠完善

值得一提的是，新環保法第五十三條指出，“公民、法人和其他組織依法享有獲取環境信息、參與和監督環境保護的權利”，明確了賦予公民享有公眾參與這一基本權利，第五十六條要求“對依法應當編制環境影響報告書的建設項目，建設單位應當在編制時向可能受影響的公眾說明情況，充分征求意見。”此外，《環境影響評價法》、《環境影響評價公眾參與暫行辦法》、《規劃環境影響評價技術導則》、《建設項目環境影響評價政府信息公開指南》等都提出了公眾參與的要求，但是與建設項目相比，我國規劃環境影響評價尚處于初級階段，公眾參與的相關法律法規還不夠健全［6］，規定的內容不夠詳盡，雖然有法可依，可操作性卻差。法規主要強調了政府部門將公眾參與落實到環境影響評價和項目審批的責任，對公眾在環境保護中的地位和作用強調不夠，對公眾參與缺失而帶來的公眾利益損害如何補償沒有說明清楚，沒有專門的技術規范指導公眾參與的開展。公眾參與內容和形式的不規范，又無申訴標準，給人以走過場的形式，削弱了公眾參與的作用，這體現了公眾參與制度本身存在的缺陷。

2.2公眾環保意識不強

20世紀末，隨著我國生態問題和環境污染的不斷加劇，我國公眾的環保意識有所覺醒，但總體來看公眾對環境問題的重視程度、公眾的環保知識水平以及公眾環保活動的參與比率等各方面均處于較低層次［7］。環境意識作為思想觀念之一種，它是由其相應的社會存在基礎所決定的。就目前情況來看，我國公民的環境保護意識不強烈，沒有認識到環境問題是與自身利益密切相關的，認為只要自己不破壞環境就可以，保護環境的責任應該是由國家承擔的，不認為保護環境是自己的一份責任［8］。與此同時，一些政府決策部門的官員還停留在以經濟發展為首要目標的落后意識上，認為群眾參與到環境保護沒有任何意義，只會妨礙經濟發展。沒有一種制度機制、保障機制、信息機制來支持，即使一部分公眾有較高的環保參與意識，在現實中也難以轉化為實際的參與行動。

2.3調查對象選取不合理，形式過于單一

公眾概念界定不清，公眾參與調查范圍過窄。筆者在工作中發現，有的是調查對象專業知識、法律意識相對較差，即使能參與到意見調查中，也很難發揮作用；有的是調查對象中相關利益者所占比例較輕，經常出現隨意發放調查問卷湊數、故意回避主要利益受損者等情況，規劃環評本身就是對整個規劃發展與環境承載能力的一種權衡和優化，難免會出現對部分公眾有利的影響，而對另一部分公眾不利的影響，調查對象若不充分考慮相關利益者的意見而多數選擇無利益相關者的意見，那么這樣的調查結果是不切實際的；有的是操作性地選擇公眾參與對象，選擇在機關事業單位工作人員或街道、村委干部作為公眾代表，公眾在信息公開渠道閉塞的情況下“被代表”了，這樣往往很難聽到不同的聲音。

以往公眾參與的形式以發布信息和問卷調查為主，問卷調查上也往往是千篇一律、大同小異，基本都是采取選擇題的形式，公眾只能順著設計好的問題選擇固定的答案。單一的形式局限了公眾獲取信息和反饋意見的途徑，為今后的環保糾紛埋下了隱患。

2.4公眾參與的溝通反饋機制不健全

公眾參與期過短，暫行辦法規定環評信息公開兩次，且均不低于10個工作日，這么短的時間要公眾了解規劃內容、環評信息并對其提出意見和建議本身就有難度，再加上公眾受時間、知識水平、反饋途徑等方面的制約，使得評價單位很難收集到全面而準確的公眾意見；如果參與者只是填寫設計好的調查問卷，也是不能滿足雙向互動要求，由于沒有公眾參與的技術規范，雖然《環境影響評價法》明文規定“規劃編制機關、項目建設單位應當認真考慮有關單位、專家和公眾對規劃草案或者建設項目環境影響報告書的意見，并應當在報批的環境影響報告書中附具對意見采納或者不采納的說明”，但實踐中公眾意見并未得到足夠重視，對公眾意見的處理多為簡單的統計歸納，對持反對態度的公眾意見沒有進一步挖掘其根本原因，也沒有對持意見的公眾反饋交流意見處理的結果和說明，這不利于提高公眾參與的積極性，不利于協調和解決環境影響引發的矛盾。

3　規劃環境影響評價公眾參與的改進建議

3.1依法公開環境信息、完善公眾參與程序、推進公眾參與規范化

現有法規除了明確公眾環境知情權，還應具體規定知情權的行使方式、程序以及權力受到侵害后的救濟程序，保障公眾執行環境權利的可操作性；公眾參與應貫穿規劃環境影響評價全過程，而不是“事后參與”、“被動參與”，給予公眾適當的時間和多樣的形式獲取信息、消化信息和反饋信息，要讓公眾切實參與到決策中，不要讓公眾參與變成環評過程中一種走過場的形式；盡快出臺《環境影響評價技術導則 公眾參與》，將之作為公眾參與環境影響評價的技術性規范，其中應當明確公眾的內涵和外延，公眾參與范圍的確定，參與主體資格的要求，明確公眾參與時間、程序及方式，公眾意見處理、信息反饋及溝通協調機制等內容［9］。

3.2提高公民參與意識

在日常工作中我們發現，大部分群眾對涉及自身環境權益的主動意識不夠，常常因為怕麻煩就放棄了表達個人意見的機會，也有人覺得即使自己表達了意見也只是一廂情愿而已。因此，公民參與的積極性亟需得到有效調動。方法有：（1）加強環境保護宣傳和環境信息公開的力度，通過電視、網絡、平面媒體的宣傳呼吁，讓環保意識深入到人們的日常生活中，讓群眾明白公民有權參與到環境保護與監督中。（2）增強公眾參與的雙向互動交流，向公眾公開規劃實施的環境資源承載力、環境影響程度、污染減緩措施、優化調整建議等方面的初步評價成果，問卷調查在設計上要注意問題的針對性和語言的通俗性，對公眾提出來的意見和建議是否采納應予以及時的反饋，不予采納的也要給予適當的解釋說明，這在《規劃環境影響評價技術導則》中已專門提出要求。

3.3應廣泛征詢各方面意見

規劃具有宏觀性、前瞻性、綜合性和不確定性等特性，規劃實施對環境的影響相對建設項目環評在空間上、時間上都有較大不同，影響的人和范圍很廣［10］。規劃環評是從資源因素、經濟因素、環境因素綜合多方面因素對規劃進行整體分析，提出優化或替代方案，從而最大程度上減輕未來規劃實施對環境在階段或長遠、局部或整體的影響，規劃環評過程中必須廣泛征詢群眾意見、部門意見、團體意見、專家意見等，通過不同聲音的傳遞以了解不同群體的利益訴求，通過公眾參與的互動交流以協調和平衡不同利益群體間的矛盾，目的是在科學與民主的共同指導下完善規劃可持續發展。

3.4注意信息發布和意見征詢的有效性

一是根據《環境影響評價公眾參與暫行辦法》，首次規劃環評信息發布和二次信息公示時間均不少于10個工作日，征求公眾意見前還應公開環境影響報告書的簡本。在信息公開和意見征詢上應予以保證足夠的時間，讓公眾能夠充分地了解規劃實施所帶來的環境影響，才能提出有針對性的意見和建議。二是要擴大規劃環評信息的公開渠道和調查范圍，信息的發布不能忽視其渠道的有效性，特別是規劃環評的受眾面廣，要如何讓廣大公眾都能獲悉規劃信息和環評情況，就要靠擴大信息的公開渠道，可以通過居民集中區張貼公示、互聯網平臺發布、當地主流媒體刊登等方式進行信息公示。調查范圍不應只局限在政府單位工作人員、市區居民這類具有較好信息獲取途徑的人群，還應普及到規劃范圍及周邊的更普遍人群，要兼顧到利益相關者和弱勢群體。三是要注重部門和專家意見的征詢，規劃編制和規劃環評的編制都少不了各相關部門的配合協調，可以通過座談會或走訪的形式開展部門和專家意見的征詢，旨在從管理者的角度了解區域宏觀發展的思路，掌握各部門的發展趨勢和規劃實施的限制條件，為分析和完善規劃提供政策支持。

4　結語

公眾參與已經在新環保法中作為一項法律制度執行，可見其在環境保護中的地位十分重要，規劃環境影響評價的公眾參與是建設生態文明和美麗家園的重要途徑，在工作中我們應加強總結和研究，摸索出適合我國國情且行之有效的公眾參與方法，使之在規劃環評中有效發揮作用。

［1］倪海晨.上海市環境影響評價公眾參與現狀調查與評價分析［D］.上海：上海師范大學，2014.

［2］汪勁.環境影響評價程序之公眾參與問題研究——兼論我國環境影響評價法相關規定的施行［J］.法學評論，2004，22（2）：107-118.

［3］劉毅，陳吉寧，范琳.城市規劃環境影響評價中公眾參與研究方法與案例［J］.中國環境科學，2007，27（3）：428-432.

［4］朱謙.城市規劃環評中公眾意見的表達途徑——以廈門市海滄南部地區規劃環評公眾參與座談會為例［J］.城市規劃，2012，36（6）：17-22.

［5］劉洪燕，代巍.提高中國環境影響評價公眾參與制度有效性研究［J］.環境科學與管理，2014，39（6）：180-183.

［6］馬玉林.規劃環評中公眾參與的方法探討［J］.青海環境，2008，18（3）：101-103.

［7］黃順江.環境意識影響環境政策［N］.中國環境報，1999-02-18.

［8］徐江.公眾參與的環境保護［J］.資源節約與環保，2014（9）：120.

［9］張金香，王德軒.環境影響評價中的公眾參與機制研究［J］.中國環境管理，2013，5（6）：23-26.

［10］羅文剛，寇曉梅.當前規劃環境影響評價存在的問題與對策［J］.西北水電，2010（3）：11-14.