城市總體規劃與土地利用總體規劃比較和協調分析

趙萬梅

摘要：“兩規”在編制思路、規劃范圍、人口統計口徑和土地分類體系等方面的差異，造成“兩規”在實施過程中諸多方面難以協調。本文就“兩規”的差異進行了比較分析和協調分析，并給出了祁連縣“兩規”協調實例。

關鍵詞：城市總體規劃；土地利用總體規劃；比較；協調

前言

我國現行的規劃種類眾多，由于受專業限制、價值取向或者溝通不暢等因素的影響，規劃之間存在多種差異，譬如城市總體規劃和土地利用總體規劃（以下簡稱“兩規”）在諸多方面存在差異?！皟梢帯倍家越洕l展和社會發展為目的，在我國可持續發展戰略中作用重大。但是，由于在編制思路、規劃范圍、人口統計口徑和土地分類體系等方面的差異，造成“兩規”在許多方面難以協調。然而，社會和經濟的發展，特別是城市的和諧發展，離不開成熟、嚴謹的規劃，“兩規”在某種程度上要為城市健康、和諧的發展保駕護航。因此，“兩規”在實施中必須要進行銜接和協調。

1“兩規”概述

1.1城市總體規劃

為了指導城市有序發展并提高城市的建設水平和管理水平，上世紀50年代，我國就開始了編制城市規劃，幾經發展和完善，于1989 年第七屆全國人大常委會上通過了《城市規劃法》，從此，我國城市規劃事業走進法律時代。2007 年第十屆全國人大常委會第三十次會通過了《城鄉規劃法》，廢止了此前的《城市規劃法》。城市總體規劃是根據當地的自然環境、歷史情況、資源條件和現狀特點，并依據經濟和社會發展規劃，統籌兼顧、綜合部署，為更快促進經濟和社會發展，確定城市發展規模和發展方向，科學使用城市土地，規劃城市空間布局等所作的一定時間內的安排和部署。

1.2土地利用總體規劃

土地利用是指人類為了經濟目的和社會目的，對土地資源進行長期的或周期性的開發利用活動。土地利用總體規劃是在一定區域規劃內，根據國民經濟可持續發展的要求和當地的社會、經濟條件，對土地資源的開發和利用在時間上和空間上所作的總體安排和部署。我國土地利用規劃從上世紀80年代開始起步編制，1986年頒布的《土地管理法》使我國的土地利用規劃進入快速發展時代。而后，經過多方人士的努力，在不同層次進行探索、研究，最終基本建立了覆蓋國家、省、市、縣、鎮（鄉）的五級土地利用規劃體系。

2“兩規”分析比較

根據《中華人民共和國土地管理法》的規定，土地利用總體規劃和城市總體規劃應當協調，然而，“兩規”在諸多方面存在較大分歧。

2.1編制思路不同

城市總體規劃編制思路建立在城市的資源、經濟、地理位置、產業政策、歷史發展等因素之上，按照市場經濟的客觀規律，提出城市的發展規模和發展方向的規劃。土地利用總體規劃編制思路是根據上級下達的指標，對新增耕地面積、占用耕地面積和凈增耕地面積進行規劃和控制，從而供給制約和引導需求。從上述分析中可以看出，城市總體規劃從需要出發， 著眼于發展，屬于無制約規劃；而土地利用總體規劃重在剛性控制，屬于控制規劃。

2.2規劃范圍不同

比較分析“兩規”的規劃范圍，可以看出，城市總體規劃與土地利用總體規劃之間存在“點與面”、“ 局部與整體”的關系。土地利用總體規劃按照行政區域可以劃分為全國、省、市、縣、鎮（鄉）五級，可以規劃和控制轄區內的全部土地，特別是耕地；而城市總體規劃的規劃區域主要是市區以及城市周邊區域，不可能覆蓋行政轄區內的全部土地。

2.3人口統計口徑不同

城市總體規劃統計的人口主要包括建成區內的農業戶籍人口、非農業戶籍人口和一年以上的暫住人口。土地利用總體規劃統計的人口主要包括建成區范圍內的農業戶人口、非農業戶人口和集體戶人口，不包括暫住人口和流動人口?！皟梢帯敝腥丝诮y計口徑不一致，前者往往大于后者，這對兩種規劃的實施產生了直接的影響。

2.4土地分類體系不同

目前，土地利用總體規劃按照《全國土地分類》進行土地分類， 用地類型具體劃分為3個Ⅰ類、10個Ⅱ類和52個Ⅲ類。城市總體規劃按照《城市用地分類與規劃建設用地標準》進行分類， 用地類型具體劃分為10個大類、46個中類和73個小類。

3“兩規”協調分析

3.1協調指導思想

以“促進區域經濟和社會的可持續發展，取得最佳的經濟和社會效益”作為基本出發點，再結合城市的實際情況和發展需求，可確定“兩規”統一的指導思想。例如祁連縣在科學分析祁連縣縣情的基礎上，以科學發展觀為指導，協調“兩規”指導思想。

3.2協調規劃范圍

由于土地利用總體規劃有條件建設區，故可調整城市總體規劃的規劃范圍，使“兩規”確定的范圍相協調。例如祁連縣將農田劃定為禁止建設區，同時提高“兩規”空間布局指導性和約束力，維護生態安全。

3.3協調人口統計口徑

以祁連縣為例，調整土地利用總體規劃的統計方法，將周期由半年改為一年，同時統一采用城市建設用地范圍內人口為統計對象，進行城市人口規模統計，順利協調“兩規”人口統計口徑。

3.4協調用地分類標準

鑒于“兩規”的用地分類標準不同，建議從“兩規”中二選一，作為分類標準，調整和完善另一規劃的用地分類，以便“兩規”協調、統一。

4祁連縣“兩規”協調實例

祁連縣在經濟和社會發展的過程中，有機協調“兩規”成果，引導人口、產業向交通干線沿線、資源環境承載能力較強的城鎮集聚，優化城鄉空間結構，促進社會經濟與生態環境協調發展。

4.1祁連縣總體格局

祁連縣以鄉鎮為基本劃分單元，結合一定的自然邊界，將縣域劃分為農業生產空間、生態保護空間和城鎮發展空間，形成統領縣域發展全局的規劃藍圖。

4.2協調重點

祁連縣為提高“兩規”的指導性和約束力，維護生態安全，通過編制思想銜接、空間管制分區銜接和用地分類銜接，進一步指導經濟和社會發展，最終實現城鎮發展、農業生產、生態保護等多種導向并存的發展格局。

參考文獻：

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[2]全國人民代表大會常務委員會.中華人民共和國土地管理法[S].

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