民營資本開發旅游景區的整體租賃模式研究

黃秋正

摘要：隨著市場經濟的發展，民營資本開始向不同領域滲透，在為各領域發展提供經濟支持的同時也使其原有運行模式發生改變，本文將從旅游業角度對民營資本滲透展開分析，通過對在其發展過程中出現的整體租賃模式加深了解，總結出現階段民營資本開發旅游景區的整體租賃模式在運行過程中存在的問題，力圖促進此模式在旅游開發過程中不斷完善。

關鍵詞：民營資本；開發旅游景區；整體租賃模式

前言：近年來隨著人們生活水平的提高，旅游業實現了跨越式的發展，地方政府為擴大區域旅游業的社會影響、增加經濟收入，對旅游業的投入力度空前加大，在地方旅游業快速發展的過程中，受到市場經濟的影響，新問題、新矛盾相繼出現，而民營資本對旅游業的開發就是其中較具代表性的問題，引起政府部門、專家學者的廣泛關注。

一、民營資本開發旅游景區的整體租賃模式

民營資本開發旅游景區的整體租賃模式實質上是將旅游景區的所有權與其經營、管理權相分離，以民營資本為主導的企業具有景區的開發權和保護權，其在上個世紀末已經產生，由于當時我國旅游業發展已相對成規模，而作為西部大開發主體的西部地區擁有優質的旅游資源但整體經濟發展水平卻相對滯后，所以其不斷地對旅游業發展模式進行探索，1998年以民營資本為主導的萬貫集團與四川省雅安政府達成民營資本開發當地旅游的共識，標志著民營資本開發旅游景區的整體租賃模式正式產生，其為當地經濟發展產生重大影響，三年內為雅安市創收超出4000萬，其巨大的經濟效益和社會影響力使民營資本開發旅游景區的整體租賃模式自產生之日其一直受到廣泛關注，大量景區爭先效仿，但并不是所有景區都取得了理想的效果，也有部分民營企業和景區應用后損失慘重，例如深圳華僑城聯合孔子旅游集團對山東曲阜“三孔”景區的開發、北京市連五洲集團對山東省曲阜市石門山風景區的開發、浙江青鳥集團對貴州省馬嶺河峽谷風景區的開發等，由此可見民營資本以整體租賃的模式開發旅游景區并不是任何狀況下都可以采取的，要根據情況而定[1]。

二、民營資本開發旅游景區的整體租賃模式運行存在的問題

（一）所有權、管理權、經營權三權分離的潛在隱患

三權分離的理想狀態是實現相互制約、相互促進、在相互協調的作用下促進整體發展，而在此模式中三權分離卻成為其發展的政策性阻力，因為在經營權轉讓的過程中可能會造成國有資源主動流失，從而導致國有資源的相關管理部門被迫進行關系調整，所以國家的建設部門必須對租賃模式的運行進行嚴格的管理，而這直接限制了此模式自身的發展，使其在運作過程中受到各種限制，這必然導致此模式的主要參與者民營資本企業和政府部門矛盾升級[2]。

（二）相關利益主體關系不合理，社區利益需要保障

此模式產生的原因是政府部門希望通過引進外部投資和企業經營模式，使區域內的旅游資源得到開發，從而促進區域經濟發展，導致部分地區政府在推行此模式的過程中盲目迎合民營企業的要求，而忽視其他利益相關體的態度，例如對開發景區的建筑、林業等相關資源具有管理職能的政府部門、在旅游景區周邊進行生產生活、從事經濟活動的社區居民等，使其對政府和民營企業的某些做法不滿，甚至采取抵抗的行為，這不僅阻礙此模式的運行，而且對景區的長遠發展也極為不利。

（三）相關制度不全面限制模式發展

此模式運行是建立在土地國有的基礎上，但在實際運行中國家長時間將旅游資源的開發權和保護權轉讓給民營企業，而民營企業自身性質決定其以追求經濟效益作為一切行為的核心，所以在對旅游資源開發的過程中如何獲得經濟效益是其考慮的重點，而保護被嚴重忽視，甚至有部分企業完全忽視旅游資源的保護，以破壞性的開發為主要形式，使國家旅游資源受到嚴重的破壞，國家試圖通過對景區的長遠規劃和調動民營企業的責任心實現對旅游資源的保護，但效果并不明顯，需要相關保護制度進行全面、科學的管理，不然這種開發和保護形式就會阻礙其自身的運行。

（四）我國現有法律的制約

《風景名勝管理暫行條例》是我國對旅游景區管理的重要法律文獻之一，其中第八條明確規定“風景名勝區的土地，任何單位和個人都不得侵占…不得建設賓館、招待所、養老醫療機構”除此之外，我國的森林保護法、文物保護法、城鄉規劃監督管理條例等都有類似的管理條例，而這與此模式的旅游資源經營權轉讓之間存在明顯的矛盾，所以使此模式運行受到多方面的阻礙，所以急需《旅游法》對其進行準確定位[3]。

（五）相關政府部門對此模式運行態度不統一

政府部門對此模式的爭議主要圍繞經營權轉讓問題，作為把區域經濟發展和旅游業開發作為重點的政府和旅游管理部門，現階段比較支持此模式的運行，認為在市場經濟下，旅游資源應該參與到市場競爭中，而經營權轉讓恰好可以實現；而對自然景區維護相對重視的文物部門考慮到民營企業對自然景區的保護意識不強，并不支持此模式的運行；作為對旅游景區林業具有開發保護功能的林業局，其雖并不支持此模式運行，但由于其權力相對薄弱，一直被相關利益主體所忽視；而對景區具有管理權的建設部門處于政府提倡的景區開發和景區保護中間，所以雖表現出反對的態度，但受到政府的制約，一直難以發揮反對的實際作用。

四、民營資本開發旅游景區的整體租賃模式的改進策略

（一）對三權分立后的相互關系進行明確

首先旅游景區的所有權必定屬于國家，但在地方政府代表國家行使所有權的過程中，地方政府考慮到地方財政，必然將所有權與管理權無差別對待，造成這兩種權利統一于地方政府，所以利用地方人大對地方政府的監督作用，在地方人大內部設立專門負責公共旅游資源產權的機構，對旅游資源的發展整體進行把控，而將日常管理權賦予地方政府，地方政府定期向地方人大匯報相關工作狀況，這樣不僅可以調動地方政府行使管理權的積極性，而且可以實現對其管理過程的監督和把控；其次，將經營權賦予有條件的企業，政府完全退出競爭市場，而是利用管理手段對其進行方向上的引導，企業在獲取經營權后可以進行相應的規劃，但不能抵抗政府正常管理，當對地方政府措施產生異議，可向地方人大的相關常設機構反應，實現三種權力相互制約，相互促進。

（二）加強負責旅游景區保護的監管部門的管理力度

首先要對每一次租賃的具體范圍進行明確的規定，對于不適宜出讓經營權的景區要嚴格保護，不能因為經濟效益而盲目租賃，特別是被收錄于世界遺產名錄和定位于國家一級重點旅游景區的旅游資源，其社會價值遠遠大于經濟價值，根據現階段整體租賃模式的發展水平，地方級旅游資源最具有被民營資本開發的可能，所以政府在確定被租賃的旅游景區時必須有針對性；其次加強地方人大對民營企業經營權評估的管理，由于政府與企業在旅游景區經濟效益方面存在千絲萬縷的關系，所以作為第三方的地方人大常設機構必須肩負起對民營企業經營權嚴格監督的責任，調查其資質、能力，保證價格評估體系實施的規范性和公平性；再次加強景區整體租賃的招標投標管理，使整個租賃過程面向社會公開化，在公平、公正的環境下進行，并接受社會媒體、大眾輿論的監督；最后強制要求民營企業對景區的開發與政府對景區的規劃整體一致，使其開發過程在大方向上受到政府監管，但此做法必須建立在招標進行前地方政府已經完成景區規劃的基礎上，不然三權分離矛盾將加大。

（三）規避政府風險

為了減少現有法律對整體租賃模式發展的制約，現階段必須加大旅游相關立法工作，使對旅游業發展具有決對影響力的《旅游法》盡快頒布，為其后續發展指定明確的方向，并有強有力的法律在其發展過程中保駕護航，我國旅游業相關法律現已經頒布多種，但由于民營資本在旅游開發中的整體租賃模式出現較晚，而且在近幾年才形成規模，所以現有法律對其并沒有直接的規定，部分有所涉及的法律條文又自相矛盾，致使在此模式下我國的旅游資源失去保障，所以頒布針對性的旅游法規或在《旅游法》中對其明確規定是現階段的必然選擇，不僅規定此模式下經營權轉讓的條件和資產評估辦法，而且要對后續的監管、保護職責進行明確的劃分，在法律方面消除障礙。

（四）創建社區參與和利益共享機制

由于整體租賃模式的實施不僅關系到民營企業和地方政府，還會對原有職能部門、社區居民、旅游者等構成影響，所以建立相關利益群體的共享機制是緩解主體間矛盾，促進旅游景區發展的有效途徑，在景區開發過程中，政府要注重社區的意見，擴大景點開發后續社區的經濟利益比例，為社區提供居民致富的路徑；認真對待建筑、森林、景區保護部門的意見，充分行使其具有的管理權，地方政府應避免盲目追求經濟效益而忽視各職能部門的實際作用，調動其參與積極性；認真收集旅游者的旅游反饋意見，及時調整管理方向和開發規劃。

結論：通過上述分析可以發現民營資本進入旅游市場并產生整體租賃模式是市場經濟發展的必然結果，雖然現階段其發展仍然面臨一些阻礙，但隨著國家政策的不斷調整和經濟形勢的越來越美好，其在一段時間后必然能夠為我國旅游業發展做出巨大貢獻，在提高當地人們生活水平的同時，促進旅游景區的長遠發展。

參考文獻：

[1]李吉來.民營資本介入古村鎮遺產保護與旅游開發的商業模式研究[D].上海：華東師范大學，2013.

[2]張薇.民營資本介入對古村鎮旅游社區關系的影響研究[D].上海：華東師范大學，2014.

[3]郝迎成.民營企業旅游景區投資與經營決策研究[D].青島：中國海洋大學，2010.