解讀《商業太空發射競爭法》

+ 郭妍汐 摘譯

本文是根據中國空間法學會第2期學術沙龍暨美國商業航天最新立法主題報告會上瓊安·艾琳·蓋博瑞諾維奇教授的講演摘譯的。

美國國會最近通過了《商業太空發射競爭法》的講座，并由美國總統奧巴馬在11月25日簽署生效。中國空間法學會第2期學術沙龍集中討論了這一話題。博瑞諾維奇教授自1987年起就一直教授空間法和遙感法。她曾連續12年擔任《空間法學報》榮譽主編。她還擔任美國密西西比大學法學院榮譽教授。她現在在北京理工大學法學院教授空間法。她還多次擔任過國際空間法學會理事。蓋博瑞諾維奇博士于2014年榮獲中國空間法學會頒發的“國際貢獻獎”。

立法過程

首先，重溫一下美國的立法過程。在美國憲法之下，美國政府分為三個平等的部門，分別為：立法部門、執行機構、司法機構。立法部門即國會，包括參、眾兩院，它們的工作是制作法律。執行機構，即總統和副總統，他們的職責是執行法律。司法機構包括最高法院和其他聯邦法院。最高法院的職責是解釋法律。在法律問題上，這三個機構是平等的。在政治或其他問題上，也許一個部門會比另一個部門更有影響力。但是，理論上，這三個機構的權力是一樣的。

下面來談談這次商業太空發射法（HR226）的立法歷史。HR代表眾議院。HR226包含由科學、太空和技術委員會提出的4項法案。在這之后，該法律在通過眾議院時，又加入了HR1508 小行星采礦法、HR2261商業遙感法、HR2263空間商業化辦公室職責和名稱的變更，共3項法案。在通過參議院審核時，參議院又向該法律加入了有關德克薩斯州、科羅拉多州、弗羅里達州、密歇根州和密西西比州的太空運輸的法案（S.1297）。很多世界著名的航天中心都在上述的這些州里，比如德克薩斯州有約翰遜航天中心，科羅拉多州有彼得森空軍基地，佛羅里達州有肯尼迪航天中心，密西西比有斯坦尼斯航天中心。至于密歇根州，雖然該州沒有航天設施，但我推測密歇根州被提及在法案中，是基于該州的經濟變動。在過去的10年中，密歇根州的經濟是建立在汽車工業上，但現在密歇根州的經濟正在下滑。該州的技術基礎還是不錯的，我猜想密歇根州可能想用新的技術工業代替老舊的工業。

法案于2015年5月12日遞交到眾議院的科學、空間和技術委員會。5月13日，委員會審核內容，在法案上做標記，刪減、修改法案內容。然后委員會成員對修改后的內容進行表決，18票同意，13票反對。之后，法案被列入協會的日程。在21日時，法案被遞交給眾議院的所有委員，順利通過了表決。然后遞交到參議院。

參議院于5月22日收到法案，11月10日一致通過。不過，參議院的委員會對法案進行了一些修改。因此，法案要再次被遞交回眾議院，征得眾議院的同意。

在眾議院同意參議院的修改后，眾、參兩院達成一致，該法案將遞交給總統。

總統于16日收到法案，25日簽署，該法案于當日生效為法律。還有一點是關于美國商業太空發射競爭法的編號。當它還是眾議院審核的法案時，被稱為HR226，但它現在已是法律了，就被稱做114-90。這意味著，該法案是美國第114屆國會通過的第90項法律。

太空發射競爭法的具體內容

下面是《太空發射競爭法》的內容。法律被劃分成4大部分。第一大部分涉及發射法、軌道交通控制、太空監管、宇航員、國際空間站等；第二大部分主要是關于遙感法，其中涉及空間對地觀測和商業遙感；第三部分主要關于商業天空運輸辦公室名稱的變化，商業一詞由原來的“commercialization”變成了“commerce”，“commercialization”在英語中意思是在商業化的過程中，這種變更是因為我們已經進入商業化了而不是在這一過程中；第4部分是大家都感興趣的“太空資源探尋與利用”，我們將在這一部分花費大量的時間。

現在討論這一法案最重要的幾個部分。

一、一些重要政策的延長

首先，美國延長了它參與國際空間站的期限，從2020年延長2024年。這原本是NASA的政策，現在是國家法律了。政策容易改變，而法律是很難改變的。目前，其他國際空間站的參與國，包括加拿大、日本、俄羅斯在內已經同意延長國際空間站的使用期限，歐洲還沒發表意見。

另外，禁止對商業載人航天實施監管的法令有效期延長到2023年9月30日。該禁令本來到2016年3月31日就應該結束了。新法律還禁止美國聯邦航空管理局（FAA）制定有關商業發射的有關規則。這里要對其中的原因進行解釋。

美國的衛星商業發射已經進行了很久了，對此也有相關規定。但是在2004年，國會通過了一項法律，允許私人商業航天公司進行商業載人航天活動。當時的考慮是，商業載人航天是一個全新的產業，并不太清楚如何進行這項活動。而且我們不需要規則，因為規則會阻礙對商業載人航天活動的探索。政府對此的回應是，可以不制定相關法規，但是一旦有人員因此傷亡，那么要制定相關法規了。不幸的是，去年維珍銀河公司確實發生了一起事故，造成副駕駛員身亡。按照舊的法律，美國聯邦航空管理局應該在4個月內，制定有關商業載人航天活動的相關法規。但是由于新法律的出臺，美國聯邦航空管理局直到2023年9月30日之前都不能就商業載人航天活動做出規定。這在美國引起了極大的爭議。

最后是賠償問題，賠償（indemnification）是一個法律術語，指的是一個實體同意賠償由另一個實體造成的損害，這也是保險行業經常經歷的過程。

在美國，我們于1984年建立了政府和航天企業之間的風險分享制度。如果發生發射事故，除了企業和政府之外的第三方受到了損失，而且損失很大，那么政府將會支付一部分賠償，而企業不用承擔。因此公司必須繳納一定的保險金。舉例說，運載火箭在發射臺上爆炸而且造成了重大損失，保險公司將會支付最高至5億美元的賠償金。但如果損失大于5億美元，那么政府將會支付超出部分的賠償金。幸運的是，到目前為止，還沒有事故造成過如此大的損失。風險分享制度本來應該在2016年9月30日過期，但在新法律通過后，該制度延長至2025年9月30日。

二、商業航天活動的監管

《商業天空發射競爭法》還要求白宮科學技術政策辦公室對非政府的商業航天活動監管提出方案。在制定科學、技術領域相關政策時，美國白宮科學技術政策辦公室負責向總統提相關意見。制定監管非政府的商業航天活動的政策是很重要的，因為1967年的《外層空間條約》就已要求各國政府不僅要授權本國商業航天活動，而且還要對本國商業航天活動進行持續的監管。如果本國商業航天活動造成任何損失，那么該國政府將負責賠償。

美國通過頒發執照來監管商業航天活動。如果想要發射運載火箭，那么要向聯邦政府申請執照；如果要進行遙感運營，要向商業部申請執照；如果要向太空發射通信衛星，需要得到美國聯邦通信委員會的認可。可是如果涉及到小行星，爭議就出現了。這個領域沒有執照政策，政府要怎樣監督商業活動呢？支持新法律的人認為，執照政策給商業航天公司造成了很多問題。他們想放棄執照政策了，但又提不出具體解決辦法。因此，國會就要求美國白宮科學技術政策辦公室拿出方案來。

（以下部分請給我原文）新法律還涉及美國宇航局的太空發射系統。眾所周知，在美國太空飛機退役后，美國再沒有聯邦政府性質的發射系統。現在，美國依賴俄羅斯的運載火箭和美國私人航天公司往來于國際空間站。現在，美國宇航局的太空發射系統將取代美國的過去的航天飛機。美國宇航局的太空發射系統是在美國的政策引導下，鼓勵私營公司負責近地軌道上的任務，美國宇航局負責深空中任務。美國的太空發射系統仍處于建設中，而且引起了很大的政治爭議。

太空發射系統可能用于近地軌道之外載人航天活動；可能用于攜帶有效載荷；可能用于攜帶政府的或與教育相關的有效載荷，協助美國航天局完成近地軌道以外的探測任務；也可能在“不可抗拒的情況”下，為美國航天局所用。這是一項充滿政治味道的規定，而且也引起了很大的政治爭議。因為這種規定，混淆了商業公司和政府的界限。

三、小行星采礦的有關問題

下面我們來討論小行星采礦問題。首先來談概念。

“小行星資源”指的是在一個小行星上發現的太空資源。

“太空資源”是太空中無生命的資源。‘abiotio’是一個拉丁詞匯，意思是沒有生命的。因此太空資源不能包含任何活的有機物。不論是任何礦藏或是其他資源都能包含生命。‘in situ’意思是在那里。

“太空資源”包括水和礦物，人類的生存離不開水，因此這是非常寶貴的資源。而且，這些行星上的資源很有可能會為航天飛船、火箭提供燃料。

“美國公民”的定義：美國公民是指一個美國的公民。美國公民還指的是美國法律或者州法律下的組織的實體（企、事業單位）。美國公民還指的是受美國個體公民或美國的實體控制的在外國國家法律下建立的實體。

關于小行星資源和太空資源的權利的，《商業太空發射競爭法》規定，參與到小行星資源或太空資源的獲取活動中的美國公民應該被授予該資源的權利，包括占有、擁有、運輸、使用和售賣權利。該規定與包括美國國際義務在內的適用的法律相一致。

其中的一個句子‘包括占有、擁有、運輸、使用和售賣權利’聽起來很像物權法的語言。如果人們擁有一份財產，就能對這份財產做任何事情，能售賣、使用、移動。這是對財產的定義。這個分句用的詞匯非常標準的物權法語言。但是‘obtain’（獲得）這一詞匯在物權法中并不常見，這也會引起爭議。

在美國，對于公民對小行星‘宣稱權利’的看法是不同的。有一些人認為，宣稱權利的法律手段，就是到那里去。必須到那里去使用那份財產。在21世紀，也許只需要用機器人代替你完成這個行為。在美國歷史上，對任何物宣傳主權，都你必須在那個地方呆上一段時間。但是，另一種觀點認為，人們不用在那里（小行星上）停留，只需要（派探測器）觀測它（小行星），用遙感衛星確定小行星上礦藏的位置就可以。因此，只用遙感技術就足以聲稱主權了。這兩種政策曾在美國引起很大的爭議。最后雙方爭論的焦點落在‘獲得’（obtain）上，有些人認為在對開采資源宣稱主權之前，要先將資源開采出來；另一種看法認為，只要掃描（通過遙感衛星技術確定礦藏位置）就能宣稱主權。

《商業太空發射競爭法》的另一部分規定，美國不會對任何天體宣稱主權、獨家權或者司法權、所有權。

這段話是說，美國作為一個國家，不會對天體宣稱領土主權。這其中值得注意的地方是，‘國會的觀點（the sense of Congress）’。這個詞組在美國法律中是一個非常特殊的，意思是國會只是提出自己的觀點、意見，本身并沒有法律效應。這句話連起來就是，國會的意見是美國不會對天體宣稱領土主權。

如果美國人到月球上開采資源，那么他們將資源帶回地球時，就擁有了那些資源，但并不擁有月球。

按照“太空資源”的定義，它指的是沒有生命的水和礦藏資源。但如果在特殊情況下，太空中的水含有微生物，那該怎么辦呢？根據法律，如果水中有微生物，就不能把水帶走。這時，律師們就會請教相關科學家，詢問微生物是否能從水中剔除。這樣就能得到沒有生命的純凈水。這條法律規定的考慮是，不希望商業公司帶回能破壞地球的微生物。”

小行星物權法與國際法是不沖突的。國際法或者條約并沒有提到與物權法相關內容。國際法只涉及司法權、占用、控制與國際義務。太空屬于全人類，小行星、海底和公海也是。國際上有關于資源開采的相關規定指出，在公海打撈的魚歸打撈者所有，在海底開采上也是一樣的。但就太空資源開采，國際上目前還沒有達成共識。這次新通過的法律將強制國際社會回答這個問題。

談到制定這條法律的目的，美國航天業里有一個很小、但是活躍的部分，他們認為自己能實現太空采礦，而且很快就能做到。他們也是推動這項法律通過的，最活躍的部分。他們成功說服了國會的下屬委員會，使得法律通過。當然，太空采礦有很大的風險。他們也意識到這一點了，這也是為什么‘賠償政策（indemnification）’延長了10年的原因。他們將讓政府同意一起承擔風險，以此來促進行業的發展。

在過去30年里，總有一些企業表示，如果政府放松監管，企業能在太空賺很多錢。現在確實有些可信的參與者以其他方式證明了自己的成功。這次推動法律通過的企業家當中，包括艾倫·馬斯克和杰夫·貝索斯，他們是成功的商人。但是，他們中大多數人只參與了運載火箭的發射中，并沒有提出要去往小行星。那些說要去小行星的人中，確實有很可信的人，他們也表示要在15年后才能做到。