推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的思路與策略

◎文/陶希東

隨著互聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)、云計算等現(xiàn)代科技的發(fā)展，人類社會已經(jīng)進(jìn)入了數(shù)字化的大數(shù)據(jù)時代，這將對政治、經(jīng)濟、社會和文化等多個領(lǐng)域產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。數(shù)字化治理能力，即將成為提升國家治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵因素。實踐充分表明，依法全面開放政府?dāng)?shù)據(jù)，是一個國家或城市在大數(shù)據(jù)時代提升治理能力的基礎(chǔ)和保障。今年8月31日國務(wù)院印發(fā)了《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》（簡稱《綱要》），提出加強頂層設(shè)計和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，大力推動政府信息系統(tǒng)和公共數(shù)據(jù)互聯(lián)開放共享，加快政府信息平臺整合等要求，這表明我國的大數(shù)據(jù)治理進(jìn)入一個嶄新的發(fā)展階段。其中，開放政府?dāng)?shù)據(jù)是大數(shù)據(jù)治理的基礎(chǔ)和前提。筆者在充分借鑒西方發(fā)達(dá)國家相關(guān)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對國家加快政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作面臨的主要問題進(jìn)行了分析，并提出相關(guān)對策和建議，旨在為國家和地方政府決策提供理論參考。

政府?dāng)?shù)據(jù)開放的重大價值與意義

信息技術(shù)與經(jīng)濟社會的交匯融合，引發(fā)了數(shù)據(jù)迅猛增長，數(shù)據(jù)已成為國家基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源。所謂政府?dāng)?shù)據(jù)開放是指政府依法將擁有的非涉密信息、數(shù)據(jù)資源向社會全面公開，供任何數(shù)據(jù)使用者免費下載、使用的政治行為與社會互動過程。政府?dāng)?shù)據(jù)開放是大數(shù)據(jù)時代一項具有創(chuàng)新性的治理變革和巨大生產(chǎn)力，具有政治、經(jīng)濟、社會等多重價值和重大意義。

1.政治價值

具體而言，有三方面作用：一是政府?dāng)?shù)據(jù)開放有助于加快透明政府、開放政府的建設(shè)進(jìn)程，全面提升政府的公信力。二是推動政府體制革新，促進(jìn)管理型政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。三是政府?dāng)?shù)據(jù)開放，有助于提升國家的腐敗防治水平。政府?dāng)?shù)據(jù)開放，可以讓社會各界充分了解公權(quán)力的具體運作，強化了社會監(jiān)督，有效防治腐敗行為的發(fā)生，可見，數(shù)據(jù)開放是國家治理腐敗的重要利器。

2.經(jīng)濟價值

在大數(shù)據(jù)時代，數(shù)據(jù)和信息既是國家的戰(zhàn)略資源，也是重要的經(jīng)濟創(chuàng)新資源。從這個意義上說，政府?dāng)?shù)據(jù)開放對經(jīng)濟的創(chuàng)新發(fā)展具有兩大意義：一是營造創(chuàng)新創(chuàng)造的社會氛圍和條件，激發(fā)社會萬眾創(chuàng)新的活力。政府?dāng)?shù)據(jù)開放，將會引發(fā)社會個體和企業(yè)的關(guān)注，進(jìn)而促發(fā)各種創(chuàng)新創(chuàng)意的火花，據(jù)稱，美國紐約政府開放數(shù)據(jù)以后，已經(jīng)促成了專門開發(fā)利用政府?dāng)?shù)據(jù)的幾十個創(chuàng)新團隊。二是直接促進(jìn)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，助推經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。如以政府?dāng)?shù)據(jù)開放的先行者美國為例，通過數(shù)據(jù)開放，2013年美國在政府管理、醫(yī)療服務(wù)、零售業(yè)、制造業(yè)、位置服務(wù)、社交網(wǎng)絡(luò)和電子商務(wù)七個重點領(lǐng)域產(chǎn)生的潛在價值已經(jīng)達(dá)到了2萬億美元。

3.社會價值

一是提升社會公共服務(wù)能力和社會服務(wù)效率。實現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放，能夠推動政府信息之間的鏈接與共享以及政府部門縱橫關(guān)系的協(xié)同，進(jìn)而降低政府運營成本，提升公共服務(wù)效率和質(zhì)量。二是有助于政府充分掌握社會經(jīng)濟運行的內(nèi)在規(guī)律，及時獲取社會事件之間的內(nèi)在聯(lián)系，為國家決策、問題處置提供科學(xué)依據(jù)，提升社會治理的精準(zhǔn)程度。如美國通過犯罪數(shù)據(jù)和交通事故數(shù)據(jù)的整合發(fā)現(xiàn)，違法犯罪與交通事故的時間與地帶高度重合，進(jìn)而將各自為政的治理方式轉(zhuǎn)變?yōu)槁?lián)合治理，收到了十分顯著的效果。三是有效防范社會風(fēng)險的發(fā)生。利用大數(shù)據(jù)的開放與跟蹤研判，構(gòu)建快速有效的社會應(yīng)急策略，降低社會風(fēng)險程度。

西方國家政府?dāng)?shù)據(jù)開放的基本經(jīng)驗

面對互聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算等現(xiàn)代信息技術(shù)的蓬勃發(fā)展以及大數(shù)據(jù)帶來的挑戰(zhàn)，近年來，發(fā)達(dá)國家和一些發(fā)展中國家，從戰(zhàn)略高度出發(fā)，紛紛部署大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略，并著力推動政府?dāng)?shù)據(jù)開放與透明，取得了較為明顯的治理效果。根據(jù)《開放數(shù)據(jù)晴雨表：2013年開放數(shù)據(jù)全球報告》，就全球范圍來看，美洲地區(qū)和歐洲地區(qū)處于數(shù)據(jù)開放第一梯隊，亞太地區(qū)處于第二梯隊，中東、中亞和非洲地區(qū)處于第三梯隊。筆者認(rèn)為，西方國家的政府?dāng)?shù)據(jù)開放，主要有三個可資借鑒的經(jīng)驗。

1.立法為先，為政府?dāng)?shù)據(jù)開放提供法律保障

政府?dāng)?shù)據(jù)開放是非常正式的政治行為，需要具備強有力的法律依據(jù)，依法保障政府開放數(shù)據(jù)的合法性以及公眾對數(shù)據(jù)免費獲取的使用權(quán)，是開放數(shù)據(jù)的第一步。如美國自2009年以來相繼頒布了《開放政府指令》、《數(shù)字政府戰(zhàn)略》（2012）、《政府信息公開和機器可讀行政命令》（2013）、《開放政府合作伙伴——美國第二次開放政府國家行動方案》（2013）等法律體系，要求政府部門必須向社會開放教育、健康、財政和農(nóng)業(yè)等關(guān)鍵領(lǐng)域的數(shù)據(jù)，讓民眾可隨時隨地利用相關(guān)設(shè)備獲取高質(zhì)量的政府?dāng)?shù)字信息和服務(wù)。需要指出的是，除了強調(diào)單個國家的依法開放外，近年來，政府?dāng)?shù)據(jù)開放開始出現(xiàn)全球聯(lián)盟化、組織化和規(guī)范化的新趨勢，如2011年9月20日，巴西、印度尼西亞、墨西哥、挪威、菲律賓、南非、英國和美國等八個國家聯(lián)合簽署《開放數(shù)據(jù)聲明》，成立開放政府合作伙伴（OGP，Open Government Partnership），2013年6月，八國集團簽署了《開放數(shù)據(jù)憲章》，明確了數(shù)據(jù)開放的進(jìn)度表和具體目標(biāo)。目前，全球已有63個國家加入開放政府合作伙伴。

英英白云 于懷/攝

2.構(gòu)筑統(tǒng)一的數(shù)據(jù)開放平臺，整合并鏈接開放多部門數(shù)據(jù)資源

在法律保障的基礎(chǔ)上，通過搭建獨立的數(shù)據(jù)開放平臺或網(wǎng)站，將分布于多個部門中的數(shù)據(jù)信息，統(tǒng)一向社會免費開放，是西方國家數(shù)據(jù)開放的通常做法。如美國有統(tǒng)一的數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站——data.gov，它也是全球最早的國家政府?dāng)?shù)據(jù)開放網(wǎng)站，從本質(zhì)上看，該網(wǎng)站是一個全面鏈接政府相關(guān)部門的數(shù)據(jù)索引庫，實體數(shù)據(jù)由政府各個部門保存和維護(hù)，但規(guī)定用戶從索引的鏈接跳躍到實體的數(shù)據(jù)，點擊鼠標(biāo)的次數(shù)不能超過三下，保證數(shù)據(jù)獲取的便捷性。目前，該網(wǎng)站整合了1279個政府部門、236個民間組織和103個移動網(wǎng)絡(luò)媒介的數(shù)據(jù)資源，共開放了88137個數(shù)據(jù)集，349個應(yīng)用程序，140個移動應(yīng)用。英國有數(shù)據(jù)開放門戶網(wǎng)站——data.gov.uk，共開放了13670個公開的數(shù)據(jù)集以及4170個非公開的數(shù)據(jù)集。澳大利亞通過政府2.0計劃，運行data.gov.au網(wǎng)站提供政府?dāng)?shù)據(jù)的公眾訪問通道。新加坡政府建立門戶網(wǎng)站data.gov.sg，向公眾開放從50個部門和機構(gòu)搜集的包含超過5000個數(shù)據(jù)集的政府公共數(shù)據(jù)訪問通道。

3.鼓勵民間參與數(shù)據(jù)創(chuàng)新應(yīng)用，創(chuàng)造數(shù)據(jù)開放的最大價值

政府?dāng)?shù)據(jù)開放的最大價值在于數(shù)據(jù)的廣泛應(yīng)用，旨在研制或創(chuàng)造出新的數(shù)據(jù)產(chǎn)品或公共數(shù)字服務(wù)，如果政府開放的數(shù)據(jù)不能被利用，也就意味開放數(shù)據(jù)沒有意義。因此，西方發(fā)達(dá)國家在推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的進(jìn)程中，始終關(guān)注民眾的參與和感受，最大程度地鼓勵民眾和社會力量參與到政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系之中，對此，采取的主要方式有，在數(shù)據(jù)平臺設(shè)置公民互動交流場所、鼓勵民眾對開放數(shù)據(jù)進(jìn)行反饋、開展數(shù)據(jù)應(yīng)用競賽活動以及引導(dǎo)數(shù)據(jù)企業(yè)或團隊開發(fā)數(shù)據(jù)應(yīng)用軟件等，從而提高政府開放數(shù)據(jù)的質(zhì)量，發(fā)揮數(shù)據(jù)的最大社會效益。

我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放的瓶頸與挑戰(zhàn)

近年來，我國政府高度重視數(shù)據(jù)開放工作，《綱要》的頒布，表明對政府?dāng)?shù)據(jù)開放作出了戰(zhàn)略部署和方案設(shè)計，計劃在2018年全面建立統(tǒng)一規(guī)范的數(shù)據(jù)開放平臺，全面提升政府治理的透明化，提升治理能力現(xiàn)代化水平。實際上，早在2011年，上海、北京等地就率先進(jìn)行了政府?dāng)?shù)據(jù)開放的相關(guān)試驗，取得了一定的成效，但深度的數(shù)據(jù)開放依然存在著一些需要破解的問題和挑戰(zhàn)。

1.數(shù)據(jù)開放缺乏法律依據(jù)和法律保障

數(shù)據(jù)開放是政府在新時期有效應(yīng)對治理需求而采取的一項依法行政行為，必須具有嚴(yán)格的法律規(guī)定，依法明確政府開放數(shù)據(jù)的權(quán)責(zé)、開放數(shù)據(jù)的類型以及拒絕開放應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任等，促使數(shù)據(jù)開放成為一種具有強約束力的規(guī)定行為。當(dāng)前，由于正處于試點階段，還沒有形成一套保障數(shù)據(jù)開放的法律法規(guī)體系，盡管國家層面制定出臺了《綱要》，但其中的有些規(guī)定依然比較籠統(tǒng)和原則，尚未對數(shù)據(jù)開放的諸多細(xì)節(jié)作出具有可操作性的硬性規(guī)定，這給政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作提供了一定的彈性和余地。正是因為數(shù)據(jù)開放專門法律的缺失，在一定程度上，延緩了政府?dāng)?shù)據(jù)開放的進(jìn)程和效果。

2.缺乏全國統(tǒng)一的政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺

在全國層面，尚未建立政府?dāng)?shù)據(jù)開放的統(tǒng)一網(wǎng)站或平臺，無法實現(xiàn)政府縱向數(shù)據(jù)和橫向數(shù)據(jù)的整合集成，數(shù)據(jù)依然呈現(xiàn)碎片化的分布格局。一些地方已經(jīng)建立了數(shù)據(jù)開放平臺，但大多數(shù)數(shù)據(jù)面臨著規(guī)模小、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一和缺乏更新等問題，導(dǎo)致數(shù)據(jù)的開發(fā)利用價值欠佳。

3.受到體制、政策和人才的限制

在科層制治理體系下，分部門專業(yè)化治理是我國行政管理的一貫做法和常態(tài)，由于缺乏一套行之有效的跨部門治理新體制，使得現(xiàn)有的各種數(shù)據(jù)分布在不同部門內(nèi)部，總體上呈現(xiàn)數(shù)據(jù)割據(jù)、信息孤島的狀態(tài)，給數(shù)據(jù)開放帶來諸多體制上的限制和阻礙，這是當(dāng)前真正制約數(shù)據(jù)開放、數(shù)據(jù)共享的深層次原因。除此之外，由于缺乏數(shù)據(jù)開放的配套性政策支持，特別是缺乏確保信息安全的政策支持，增加了數(shù)據(jù)開放的不確定性和安全風(fēng)險。同時，政府內(nèi)部數(shù)據(jù)專業(yè)人才的缺乏，也制約著數(shù)據(jù)開放工作的有效推進(jìn)。

推動我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放的思路與策略

當(dāng)今社會，大數(shù)據(jù)正在改變和重塑著政府的治理生態(tài)，并成為推動政府治理方式變革的主導(dǎo)力量之一，而數(shù)據(jù)開放是實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享、智慧治理的基礎(chǔ)所在和第一道門檻。因此，理清思路，采取舉措，加快政府?dāng)?shù)據(jù)開放，是我國利用大數(shù)據(jù)推動治理方式變革，提升治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略選擇。為此，提出如下思路和建議：

1.數(shù)據(jù)開放的基本思路

（1）法制先行。首先要通過數(shù)據(jù)開放的立法工作，從根本上解決“憑什么開放、開放什么”的法律依據(jù)問題，建立起數(shù)據(jù)開放的規(guī)范，全面保障政府?dāng)?shù)據(jù)開放的合法性、合理性，全面打消個別政府不敢開放數(shù)據(jù)的顧慮和擔(dān)憂，同時明確政府部門拒絕開放的法律責(zé)任。

（2）標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。數(shù)據(jù)開放的最大價值在于數(shù)據(jù)的開發(fā)利用，而為了提高利用率，明確政府開放數(shù)據(jù)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)格式，顯得尤為重要。這就要求政府開放的數(shù)據(jù)，要從用戶使用的角度出發(fā)，避免設(shè)置數(shù)據(jù)格式不可機讀、不可編輯和不可下載的諸多限制，為用戶機器讀取、編輯和二次開發(fā)利用提供最大的便利。

（3）民生服務(wù)為先。在解決了開放依據(jù)和數(shù)據(jù)格式的基礎(chǔ)上，要明確“開放什么數(shù)據(jù)”的問題，對此，應(yīng)該堅持問題導(dǎo)向、滿足民生服務(wù)需求導(dǎo)向的原則，最先開放教育、醫(yī)療、社保、交通、就業(yè)和環(huán)保等涉及民生服務(wù)的數(shù)據(jù)，在確保廣大民眾知情權(quán)的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)廣大數(shù)據(jù)企業(yè)和創(chuàng)業(yè)團隊積極開發(fā)民生服務(wù)應(yīng)用軟件，讓企業(yè)或開發(fā)者幫助政府協(xié)同解決諸多民生治理中面臨的難題，提高政府的公共服務(wù)能力。

2.推動政府?dāng)?shù)據(jù)開放的具體舉措

（1）制訂完善的數(shù)據(jù)開放的法律法規(guī)體系。盡快制訂《中國數(shù)據(jù)開放法》、《政府?dāng)?shù)據(jù)安全法》、《政府?dāng)?shù)據(jù)開發(fā)使用法》等配套性的法律法規(guī)，依法明確數(shù)據(jù)開放的責(zé)任主體、權(quán)限職責(zé)、法律責(zé)任等事項，確保政府?dāng)?shù)據(jù)開放的合法性、規(guī)范性和安全性，為政府?dāng)?shù)據(jù)開放保駕護(hù)航。

（2）構(gòu)筑不同層級的政府?dāng)?shù)據(jù)開放統(tǒng)一平臺。即在中央、省市和區(qū)縣等不同層級，分別構(gòu)筑統(tǒng)一的數(shù)據(jù)開放門戶網(wǎng)站或平臺，逐步整合集成國家級、省市級和區(qū)縣級的多部門數(shù)據(jù)，滿足多元化、多層次的數(shù)據(jù)應(yīng)用需求，發(fā)揮政府?dāng)?shù)據(jù)開放的整體效應(yīng)。

（3）建立健全政府大數(shù)據(jù)管理體系。數(shù)據(jù)開放是一項專業(yè)性很強的工作，對政府傳統(tǒng)的機構(gòu)設(shè)置、人才結(jié)構(gòu)、專業(yè)能力和治理流程都會提出新的要求，這就需要政府根據(jù)數(shù)據(jù)開放和大數(shù)據(jù)治理的要求，加強加大數(shù)據(jù)專業(yè)人才引進(jìn)、合理調(diào)整機構(gòu)設(shè)置、強化政府?dāng)?shù)據(jù)管理以及開展服務(wù)需求者調(diào)查等系列工作，全面提高政府的數(shù)據(jù)治理能力。

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