揭開“國資”賬本的神秘面紗

于軍

隨著新預(yù)算法施行，人大對財政預(yù)算的監(jiān)督正式進入“全口徑”時代，“國資”賬本也開始進入大家的視線，走進各級人代會預(yù)算審查現(xiàn)場。可正當很多代表對“國有資本經(jīng)營預(yù)算”備感新鮮時，嘉興市人大代表卻對首次亮相的“國資”預(yù)算并不陌生，提出的意見更是針針見血。

這一切，還得從去年那場不同尋常的“國資”摸底調(diào)研說起……

“全口徑”預(yù)算，是嘉興市人大一直致力推動的。可近年來，只見一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、社會保險基金預(yù)算先后亮相嘉興市人代會，唯獨不見“國有資本經(jīng)營預(yù)算”露臉。

據(jù)統(tǒng)計，截至2013年底，嘉興市級國資總額為965億元，市級政府性債務(wù)90%以上均來自“國資”。可如此舉足輕重的一本賬，竟一直游離于人大監(jiān)督之外，人大代表對此甚為不解。

嘉興“國資”到底有多少家當？運行情況如何？什么原因讓其始終上不了會？帶著這些問題，嘉興市人大常委會決定來一場“國資”摸底大調(diào)研，徹底揭開“國資”賬本的神秘面紗，讓嘉興的財政預(yù)算監(jiān)督真正走向“全口徑”時代。

一場釜底抽薪的摸底調(diào)研

首揭“國資”賬本神秘面紗

在嘉興人的記憶中，“國資”也曾經(jīng)歷過一個輝煌的時代。2004年嘉興在全國率先成立地市級國資委，市級五大國資集團的優(yōu)化整合也走在全省前列，目前嘉興四通八達的路網(wǎng)、雄偉壯觀的體育館和大劇院、惠及民生的城市排水管網(wǎng)都是“國資”這些年努力的成果。無可非議，嘉興市的“國資”是這座城市經(jīng)濟社會發(fā)展的重要力量！

“國資”部門手里掌握著近千億的資產(chǎn)，一個項目動輒數(shù)億，甚至幾十億。他們到底是怎么打理這些巨額資產(chǎn)的？每筆資金用得規(guī)不規(guī)范？有沒有實現(xiàn)應(yīng)有的效益？2014年初，在向人大代表和群眾廣泛征求意見的基礎(chǔ)上，嘉興市人大常委會決定對市級國資公司2010年以來的運行管理情況進行一次專題調(diào)研，并將其列為常委會會議審議議題。

2014年3月初，嘉興市人大常委會正式啟動“國資”摸底調(diào)研，首先向五大國資集團、三個市級開發(fā)區(qū)管委會發(fā)出《關(guān)于開展市級國資公司運行管理情況調(diào)研的預(yù)備通知》，要求如實填報5張調(diào)查表——集團本部及下屬承資企業(yè)2010年以來的財務(wù)基本情況，2013年末的債務(wù)、項目投資、對外擔保、對外股權(quán)投資情況，以及年度工作報告、財務(wù)審計報告、內(nèi)部管理制度等。

“我們建設(shè)的項目很多，具體有多少項目，每個項目的完成情況，我們自己也說不上來。這次大調(diào)查，也讓我們借機好好理了理這些年的項目投資情況。”嘉城集團一位財務(wù)負責人說，他們專門抽調(diào)專人來負責這項工作，經(jīng)過多日奮戰(zhàn)，終于理出了一份項目投資清單，共有9大類526個項目，“真是不理不知道，一理嚇一跳。以前就感覺手上項目多，可沒想到竟有500多個”。

在前期摸底的基礎(chǔ)上，2014年4月，市人大常委會領(lǐng)導又帶領(lǐng)相關(guān)工委逐一上門聽取市國資委、發(fā)改委、財政局、審計局、監(jiān)察局等部門有關(guān)國資監(jiān)管情況，以及五大國資集團運行管理情況的匯報。此外，還分別到三個市級開發(fā)區(qū)管委會和南湖區(qū)、秀洲區(qū)開展調(diào)研，并召開了市級有關(guān)部門、金融監(jiān)管部門及部分金融機構(gòu)負責人座談會。

此次調(diào)查中，嘉通集團是調(diào)研組最關(guān)注的焦點，這家占市級國資總額46%、債務(wù)總額47%的國資集團，每年營業(yè)收入占比竟只有13%。4月14日下午，面對市人大常委會調(diào)研組，嘉通集團新上任的總經(jīng)理李云鴻竟是一肚子苦水：“我們的投資方向主要是交通設(shè)施，這幾年僅高速公路就投資修建了5條，共計249.83公里，可其通行費收入還不夠付銀行利息的。再比如投資了28.25億元修建的通往嘉興各縣市的干線公路，根本就沒有任何收入，現(xiàn)在銀行的貸款本息已累計41.83億元，而且每年還在擴大……”聽完這些，調(diào)研組成員心里也多了一份理解，當年政府舉債融資推進嘉興城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，雖然老百姓生活便利了，可嘉通集團卻已負債累累。

“86%的‘國資項目是低收益的基礎(chǔ)類公益項目，不少項目還是高成本融資建設(shè)的，這樣的賬本怎么‘曬？”時任嘉興市財政局局長魏建明一語道出了“全口徑”預(yù)算獨缺“國資”賬本的癥結(jié)所在。

經(jīng)過兩個多月的深入調(diào)查，嘉興市級國資的“神秘面紗”逐漸揭開。雖然，近三年嘉興市級國資總量和所有者權(quán)益分別以年均10.1%和9.7%的速度在增長，但仍然存在諸多問題：產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)單一，國有股權(quán)比重高達98.8%；總資產(chǎn)周轉(zhuǎn)率（衡量營利性和流動性的指標）為0.11次，遠低于全省1.13次的平均水平；資產(chǎn)負債率超警戒線，五大國資集團對外擔保有效額超凈資產(chǎn)總額等，這些問題已讓市級國資公司遇到了前所未有的挑戰(zhàn)。

調(diào)研組還發(fā)現(xiàn)，市級國資之所以出現(xiàn)“三高兩弱”（國有股權(quán)占比高、債務(wù)風險高、運營成本高、盈利能力弱、市場主體意識弱），除了國資公司自身運營和管理不善因素外，還有國資管理體制機制不順、公益性項目過多依賴信貸融資等原因。

針對這些問題，調(diào)研組撰寫了一份長達9000余字的調(diào)查報告，其中僅各類數(shù)據(jù)便引用了170多處，并提出了“凝聚共識，進一步深化國資國企改革；明確功能，推進國資分類管理和考核；加大支持，積極探索國資公司上市；防范風險，嚴格控制并化解債務(wù)規(guī)模；強化監(jiān)管，加快構(gòu)建‘大國資管理格局”等五方面的意見建議，還首次將意見建議從人大、政府、部門、國企四個層面予以明確和細化。

看到這份有理有據(jù)、有問題有建議的《市人大財經(jīng)委關(guān)于市級國資公司運行管理情況的調(diào)查》，嘉興市委書記魯俊批示：“意見建議有針對性，請國資委認真研究吸納。”

一套非常規(guī)的監(jiān)督組合拳

推動一場期盼已久的改革

2014年5月21日，嘉興市人大常委會會議首次聽取審議了市政府關(guān)于市級國資公司運行管理情況的報告，并就相關(guān)問題開展了專題詢問。endprint

事實上，這一“審議+專題詢問”的監(jiān)督模式，在嘉興市人大并不多見，本屆人大還是第二次。這也讓與會的常委會組成人員和列席代表感覺到，這次“國資”監(jiān)督確實非同一般。

“市級國資公司目前困難和問題不少，亟需改革創(chuàng)新，市政府將如何深化嘉興國資改革，促進嘉興國企發(fā)展？”主持人剛宣布詢問會開始，市人大常委會副秘書長、研究室主任朱金富馬上舉手提問。

“這個問題我來回答。”嘉興市常務(wù)副市長梁群第一個“接招”。他表示，市政府將堅持市場導向，盡快研究出臺嘉興國資改革的指導性文件，爭取國資布局更合理、企業(yè)發(fā)展更穩(wěn)健、管理機制更優(yōu)化。

“市級國資集團承資企業(yè)有112家，分布在46個行業(yè)，請問如何加強國資分類管理、分類考核。”市人大常委會委員、財經(jīng)委副主任委員胡靜如兼任了兩家市級國資公司的外部董事，對國資管理心中早已有本賬，所提問題也正是當前“國資”監(jiān)管的難點問題。“國資公司主業(yè)不突出，是個亟待破解的難題。”市國資委主任施建松接過話筒表示，“我們將借鑒上海國資委‘國資統(tǒng)一管理，國企分類監(jiān)管，競爭類對市場負責，功能類對市政府負責，公共服務(wù)類對市民負責，建立不同的考核標準和長效激勵約束機制的經(jīng)驗做法，在突出主業(yè)、整合承資企業(yè)的基礎(chǔ)上，制定國資分類考核辦法，以效益為落腳點，優(yōu)化國資監(jiān)管機制。”

來自企業(yè)界的周國建委員深知企業(yè)上市的不易，而他所關(guān)注的正是國資公司上市問題，“企業(yè)上市是一項系統(tǒng)工程，經(jīng)過20年發(fā)展，市本級目前僅5家企業(yè)上市。市政府提出通過3-5年努力，國資系統(tǒng)實現(xiàn)2-3家企業(yè)上市，請問有什么具體的措施？”

這一問題的拋出，引發(fā)了會場內(nèi)一陣小小的騷動，兩位國資集團老總立馬介紹了他們目前所做的一些準備工作。可他們的回答，似乎還沒有解除與會代表和常委會組成人員心中的疑慮，會場內(nèi)仍不時傳來議論聲。看到此情此景，施建松有些坐不住了，他馬上放下手中的資料，脫稿補充了政府擬推動上市的多種渠道和新舉措。

…………

3個小時的專題詢問，與會常委會組成人員和代表還就如何加強債務(wù)管理、提高投資效益、增強國企發(fā)展活力等問題提出了詢問，均得到了市級有關(guān)部門和相關(guān)國資公司負責人的現(xiàn)場答復。

5月30日，市人大常委會召開審議意見交辦會，將常委會審議意見交由市政府研究辦理。與往常不同的是，這次的審議意見書不再是宏觀、概括的幾方面意見，而是從市政府、市國資監(jiān)管部門、市級國資公司三個層面，分12個小點詳細列出相關(guān)單位需落實的意見，不僅內(nèi)容十分具體，而且指向性非常明確。

意見交辦后不到兩個月，嘉興市委、市政府便出臺了《關(guān)于推進市屬國資國企改革發(fā)展的若干意見》，相關(guān)管理部門也先后制定了《嘉興市市級國資營運公司負責人經(jīng)營業(yè)績分類考核與薪酬管理辦法（試行）》等配套實施細則，并擬定了市級國有企業(yè)優(yōu)化整合初步方案。

令人欣喜的是，8月13日，嘉興市人大常委會每位組成人員都拿到了一份不同以往的市政府審議意見辦理情況報告：同樣從三個層面，分12個小點，以多項制度明確了嘉興國資國企改革目標和措施。

為加強市級國資公司債務(wù)風險防控，履行人大對政府性債務(wù)的監(jiān)管職責，2014年9月15日，市人大常委會還首次聽取了市政府關(guān)于2014年政府債務(wù)收支計劃情況的報告。

一次并不陌生的首次亮相

讓預(yù)算真正實現(xiàn)“全口徑”

摸清了“國資”家底，還得讓“國資”監(jiān)督正常化、規(guī)范化。隨著新預(yù)算法的正式實施，讓“國資”賬本上會接受代表審查已是勢在必行，這也是推動政府“全口徑”預(yù)算監(jiān)督的應(yīng)有之義。

2014年底，嘉興市政府決定把“國有資本經(jīng)營預(yù)算”，與一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、社會保險基金預(yù)算一起提交嘉興市七屆人大五次會議審查，使嘉興市人大首次實現(xiàn)“全口徑”預(yù)算監(jiān)督。

2014年12月23日至25日，市人大財經(jīng)委組織專家審查小組，對市政府擬提交的包括國資經(jīng)營預(yù)算草案在內(nèi)的“四本賬”進行了初審，并提出了國資經(jīng)營預(yù)算編制范圍不全，不能全面反映全市國資經(jīng)營總體狀況；國資投資回報較低，建議切實做好投資項目的調(diào)研認證；優(yōu)化國資經(jīng)營預(yù)算支出結(jié)構(gòu)，加強各預(yù)算草案之間銜接等意見。隨后，市財政局根據(jù)專家組的初審意見作了多處修改，并增加了《關(guān)于編制2015年全市和市本級財政預(yù)算草案的說明》。

2015年1月14日，離市人代會召開還有14天，嘉興市人大常委會又邀請20名市人大代表和10名市人大財政預(yù)算咨詢小組成員，再次對四本預(yù)算草案進行更深入的審查。“市級國資公司資產(chǎn)近千億元，為何2015年本級國有資本經(jīng)營預(yù)算收入只有0.19億元？”經(jīng)過了近一年時間的調(diào)研、審議、審查，代表們對“國資”賬本已不再陌生，來自秀洲區(qū)的一位市人大代表一眼就看出了其中的問題。

兩天后，市財政局就代表、專家提出的79條初審意見逐一作出了書面反饋，并對預(yù)算草案作了進一步修改完善。針對“國資”賬本過于單薄問題，他們表示，“已做好擴大預(yù)算編制范圍的調(diào)查摸底工作，逐步將其他部門和單位監(jiān)管的市級國有企業(yè)納入預(yù)算編制范圍”。

1月23日，經(jīng)過兩次審查、修改的四本預(yù)算草案，終于送到了即將參加人代會的市人大代表手里，篇幅已從當初的59頁增至87頁。此時，離市人代會召開還有5天。“會前提前曬‘賬本，可以讓代表審得更仔細、更深入，從而真正管好政府的‘錢袋子。”嘉興市人大常委會副主任周楚興道出了此舉的初衷。

1月28日上午，在雄壯的國歌聲中，嘉興市七屆人大五次會議隆重開幕。首次亮相的“全口徑”預(yù)算報告無疑是代表關(guān)注的熱點。正因為有了前期細致深入的調(diào)研、初審，以及政府部門的多次修改、調(diào)整，使得這次“全口徑”預(yù)算報告的“首秀”獲得了與會代表的充分肯定。1月31日下午，代表們以舉手表決方式全票通過了預(yù)算決議。

自此，嘉興市的“國資”賬本終于徹底揭開了神秘面紗，并將定期接受市人大代表的審查監(jiān)督。而這，也意味著嘉興市的財政預(yù)算監(jiān)督正式進入了“全口徑”時代。另據(jù)了解，從2015年開始，嘉興市各縣市區(qū)的預(yù)算審查也全部實現(xiàn)了“全口徑”目標。endprint