基層治理的浙江樣本

余勤

基層穩(wěn)則全局安。在國家治理體系中，基層治理是整個治理體系的基礎(chǔ)。創(chuàng)新基層治理體制與機制，是推進政府治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。

作為沿海開放省份，在基層治理創(chuàng)新上，浙江一直擔負著先行探路者的角色。從杭州開辦“我們圓桌會”欄目保障公民對城市公共事務的參與權(quán)、推進公共決策的民主化到溫州出臺全國首個職能轉(zhuǎn)移規(guī)范性文件，建立行業(yè)協(xié)會商會承接政府職能轉(zhuǎn)移的科學機制，從“網(wǎng)格化管理、組團式服務”管理服務新模式，到法治、德治、自治“三治合一”基層治理新機制……社會治理的能力和服務發(fā)展的水平，在不斷自我提升、超越。

物有甘苦，嘗之者識；道有夷險，履之者知。今后，浙江在基層治理創(chuàng)新上將再掀歷史新篇章，治理的機制與體制日臻完善，社會治理越來越科學高效。

民主法治，浙江基層治理的一張亮麗名片?！鞍逊ㄖ尉褡鳛橹餍墓?，真正信仰法治、堅守法治?！彪S著依法治理的號角響起，浙江廣袤大地上正在演繹美麗蝶變。

規(guī)范用權(quán)促公平

47歲的李正澤是長興縣徽州莊村的村監(jiān)會主任。這些日子，他每天都要到村里的生活污水處理工地上轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)，一看工程進度，二看工程質(zhì)量。李正澤說，這是村里861戶村民交給他的任務。

2014年村監(jiān)會換屆，李正澤從老主任手中接過了這副擔子，從此成為村民監(jiān)督村干部的“眼睛”：列席村兩委班子會議，監(jiān)督村務財務公開情況，審核村里財務報賬憑證。必要時，還要建議召開村民代表會議……大到建設工程，小到鉛筆膠水，李正澤都有權(quán)也有義務過問。

像李正澤這樣的村務監(jiān)督員，全省共有10萬名。村監(jiān)會最重要的權(quán)力是“賬前審核權(quán)”，即在審核村財務時，不僅看已有賬目，還要看賬目形成前的相關(guān)發(fā)票等票據(jù)。監(jiān)督員制度有效改變了村兩委干部既當“運動員”又當“裁判員”的狀況，形成了事前、事中和事后監(jiān)督機制，有效規(guī)范了村干部行使職權(quán)。

如今，村監(jiān)會已在浙江農(nóng)村落地生根，3萬余個行政村實現(xiàn)全覆蓋，浙江基層法治建設也由此翻開了新篇章。2010年，全國人大修訂村民委員會組織法，作出“村應當建立村務監(jiān)督委員會”的規(guī)定，這一來自浙江基層創(chuàng)造的新經(jīng)驗由此走向全國。

規(guī)范村級權(quán)力運行，加強鄉(xiāng)村黨風廉政建設，進而提升鄉(xiāng)村治理能力，這些年，浙江依法治村的探索步伐從未停止。

在寧波寧海縣，去年3月，全縣427個行政村的上萬名村干部和村民領(lǐng)到了一本小冊子——《寧?？h村級權(quán)力清單三十六條》，以漫畫形式闡述了包括村級招投標、宅基地審批、低保戶申請等在內(nèi)的涉及農(nóng)村重大決策和民生問題的流程?？h紀委負責人說，流程均來自現(xiàn)有涉農(nóng)法規(guī)政策，其意在規(guī)范農(nóng)村干部的“小微權(quán)力”，也讓村民們知道自己享有的權(quán)利，知道村干部哪些能為、哪些絕不能為。

在臺州溫嶺市，860個行政村如今全部實現(xiàn)了村務電視公開全覆蓋。每個村民都可以隨時打開電視查村賬。為提高村務特別是村級財務透明度，溫嶺還全面推行村級民主決策“三議三公開”、村務監(jiān)督兩級會審、農(nóng)村“三資”陽光監(jiān)管“雙述雙評雙諾”、違反村級管理規(guī)定責任追究等一系列制度。該市山馬村村民馬宗富說：“如今，哪怕是1分錢的進出，都清清爽爽?！?/p>

在衢州江山市，從2011年開始試行重點村村監(jiān)會主任兼職鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）紀（工）委委員。這一制度層面的有益探索帶來的最大變化，是村監(jiān)會的地位更高了，村監(jiān)會主任行使監(jiān)督權(quán)時底氣更足了。江山市紀委負責人說，現(xiàn)在村里都很自覺地配合村監(jiān)會工作，而且，村監(jiān)會主任兼任街道紀（工）委委員后，還要幫助街道做好其他村的村務監(jiān)督工作，責任也更大了。

近年來，我省還先后出臺《村務監(jiān)督委員會成員任職實行回避制度》等15項重要制度，涵蓋村務監(jiān)督工作的各個方面，形成比較完備的村務監(jiān)督制度體系。

公權(quán)行使到哪里，監(jiān)督就延伸到哪里。我省近年來民意調(diào)查顯示，有八成農(nóng)民群眾對農(nóng)村黨風廉政建設表示滿意或認可。2009年以來，我省反映農(nóng)村黨員干部違紀違法的信訪量持續(xù)下降，最多的年份下降了15.5%，并出現(xiàn)了一大批“無信訪村”。

依法自治促和諧

胡宜拉是余杭區(qū)倉前街道太炎社區(qū)的居民，讓她沒想到，因為她的一句話，社區(qū)老街上泥濘了十幾年的支路修成了柏油馬路。

曾經(jīng)的村莊在2011年8月改制，成為倉前街道，隨之而來的是，原本鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的黨代會、人代會取消了，老百姓跟當?shù)卣从城闆r的重要渠道，就此斷了。

于是，群眾智慧再次發(fā)酵，接地氣的渠道和方式有了創(chuàng)新性的改變——擴大基層社會民主參與的力度，2013年1月20日，余杭區(qū)在倉前街道試點民主協(xié)商議事會議。

“這條到公共廁所的爛泥路都有10多年了，夏天臭氣熏天，雨天爛泥滿地，老街上做生意的街坊鄰里怨聲不少，不如我就提提修路的事情?！焙死诮值烂裰鲄f(xié)商議事會議上提出修路的想法后，街道班子當場就答應了。

2個月后，一段簇新的柏油馬路就通到了公廁門口，街坊鄰里都對她和街道的辦事效率贊不絕口。

余杭區(qū)委組織部介紹，在全國，這樣街道層面的民主協(xié)商議事會議在當時尚屬首例，而且經(jīng)過實踐檢驗，成效十分顯著。

浙江省委黨校黨史黨建部主任胡承槐對街道民主協(xié)商議事會議制度給予了很高的評價：“它承擔了原本黨代會、人代會的民主職能，保證了街道轄區(qū)內(nèi)政治分配的平穩(wěn)轉(zhuǎn)型，進一步擴大了基層社會的民主參與和社會自治的范疇。同時，議事會成員也更具代表性，議事內(nèi)容更加豐富，更加貼近民生，是對街道一級民主制度建設的極大創(chuàng)新。”

初夏走基層，新風撲面而來。在慈溪坎墩街道坎東村村委會布告欄中，30條村規(guī)民約特別醒目。村黨總支書記葉長裕感受深刻：“以法律法規(guī)為基礎(chǔ)的村規(guī)民約，是推進農(nóng)村基層自治的好辦法。全體村民參與村務管理，全程參與制定村規(guī)民約，使其成為村民自我管理的法寶。”endprint

哪些內(nèi)容可以納入村規(guī)民約，哪些內(nèi)容需要刪減？經(jīng)過近一個月反復討論、座談和征求意見，今年5月初，坎東村召開村民代表大會，通過了新修訂的村規(guī)民約。村干部胡央聰說，村規(guī)民約修訂過程中最大的亮點，就是融入了“五水共治”、“三改一拆”等重點工作和時代元素，還對本村優(yōu)秀學生進行獎勵，對考入重點高中、重點大學的學生發(fā)放獎學金，以倡導好學向上的風氣；對見義勇為行為進行獎勵，以弘揚社會正氣。

作為維護農(nóng)村公序良俗、促進村民自治的管理規(guī)范，村規(guī)民約是依法治村的有效載體。村規(guī)民約中的每一條看似簡單，卻體現(xiàn)了全體村民的利益和意志，而且操作性較強，有效維護了村民權(quán)益和農(nóng)村秩序。

這些年，結(jié)合村規(guī)民約，嘉興、湖州、紹興、金華、溫州等市還摸索總結(jié)出一套“德治、法治、自治”三治合一的農(nóng)村治理創(chuàng)新模式。

在桐鄉(xiāng)市崇福鎮(zhèn)星火村，拖延了16年的拆遷項目日前終于打樁動工。村黨總支書記沈迎新深有感觸地說：“如果不是采用‘三治合一的辦法，可能再拖多年也開不了工?！?/p>

“三治合一”，通俗地講，就是在法治的前提下，努力做到大事一起干、好壞大家判、事事有人管。星火村定下規(guī)矩：涉及開發(fā)建設的事項，不論大小、不分難易，諸如套型面積、戶型結(jié)構(gòu)等細節(jié)問題，都必須經(jīng)過集體討論、民主協(xié)商處理，還須經(jīng)村法律顧問的法律審查通過?！肮忾_發(fā)方案的會議就開了100多次。有幾戶村民思想有疙瘩，也用不著鎮(zhèn)、村干部動員，其他村民主動上門勸說?！鄙蛴抡f，最終，大家一致達成拆遷方案。

一個和諧的社會，應當是一個民主的社會、一個法治的社會。針對不斷涌現(xiàn)的新問題和新情況，我省基層創(chuàng)新激情奔涌。從民主懇談會、民情溝通日、村民議事會，到百姓參政團、道德評判團、百事服務團，這些帶有泥土味的創(chuàng)新舉措，從誕生之初，就在陽光雨露下蓬勃生長。

如今，全省90%以上村莊制定了村民自治章程或村規(guī)民約等制度；所有行政村建立村務監(jiān)督委員會，95%的村已達到民主管理規(guī)范化建設標準，676個村（社區(qū)）成為省級或全國“民主法治村（社區(qū)）”。這些，都走在了全國前列。

激活人大促履職

“三元坊巷9、11號屬于歷史保護建筑，30戶居民居住在木結(jié)構(gòu)房屋中，生活條件較差，大家希望搬遷或者修繕，請人大代表幫我們繼續(xù)跟蹤”。2014年5月，杭州市、上城區(qū)兩級人大代表賀曉卿走進了她的網(wǎng)格責任田，家住三元坊巷的邵逢英阿姨馬上就拉住她的手，請她繼續(xù)跟進，確保問題解決。

賀曉卿馬上聯(lián)系該區(qū)域網(wǎng)格長屠玉聰，了解三元坊巷危舊房改善情況，并將居民的意見和訴求通過“上城區(qū)網(wǎng)組片社會服務管理平臺”進行反映。邵阿姨高興地說：“雖然這個事情一時解決不了，但代表們對這個問題的反映和督促，讓我們看到了問題解決的希望。”

這是杭州市上城區(qū)代表聯(lián)絡站工作的一個縮影。

人大代表聯(lián)絡站是閉會期間代表聯(lián)系選民、反映民意、履行職責的重要平臺。如今，時間長了，聯(lián)系群眾多了，越來越多的生動履職故事在代表聯(lián)絡站中演繹。代表履職到底好不好，群眾最有發(fā)言權(quán)。在寧波市海曙區(qū)白云街道人大代表聯(lián)絡站，居民講述，“人大代表把群眾的事當事，做到了貼心為民。在我們這兒，就有一句話，叫‘有困難，找人大?！?/p>

2014年5月8日至11日，中共中央政治局常委、全國人大常委會委員長張德江在浙江就鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作進行調(diào)研。在湖州市龍山村、杭州市南星街道和小營街道，張德江走進人大代表聯(lián)絡站，與基層人大代表深入交流，詳細詢問代表聯(lián)系選民和服務群眾等方面情況。張德江說，人大代表是人民選出來的，要因地制宜，采取靈活多樣的方式，聽取和反映人民群眾的意愿和呼聲，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表更好地發(fā)揮直接聯(lián)系人民群眾的獨特優(yōu)勢。

2014 年，浙江按照“全覆蓋、制度化、?；顒印钡囊螅谌》秶鷥?nèi)推動代表聯(lián)絡站的建設和運行，已建成代表聯(lián)絡站2479 個，基本形成覆蓋城鄉(xiāng)的聯(lián)絡站網(wǎng)絡體系。打通人大代表聯(lián)系服務群眾的“最后一公里”。目前，代表聯(lián)絡站已成為各級人大代表聯(lián)系群眾、人民群眾反映問題和建議的重要途徑。

搭建“人大代表履職服務平臺”，為代表開通閉會期間網(wǎng)上“民情直通車”；2479 個代表聯(lián)絡站在浙江鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道遍地開花，推進網(wǎng)上代表聯(lián)絡站建設 ；開展各種主題活動，發(fā)動各級代表參與當?shù)亍瓣P(guān)心母親河溪”活動，發(fā)動代表監(jiān)督已治理的河……一個個深入基層、帶著泥土芬芳的細節(jié)串聯(lián)起我省人大代表新意盎然、熱火朝天的履職圖景。

信仰法治促共識

法治是構(gòu)建良性互動的社會治理體系的基礎(chǔ)。讓法治成為群眾的信仰，才能推動基層法治建設走得更好、更遠。

前不久，安吉章村鎮(zhèn)長潭村一起長達10年的土地糾紛被成功化解，讓村民對法律顧問刮目相看。這起糾紛并不復雜：村里一對鄰居為一塊寬1米、長7米的土地歸屬鬧起了矛盾，雙方各不相讓，村干部也束手無策，一直拖到法律顧問來村里“坐堂”，這個難題才出現(xiàn)轉(zhuǎn)機。村干部看到，法律顧問對適用法律條文的詳盡解釋，如一帖清醒劑，讓雙方恢復了理智，最終握手言和。

村干部感慨：“現(xiàn)在，我們很需要法律指導和服務。今后村里遇到什么涉法問題，都要先咨詢法律顧問?！?/p>

隨著民主法治進程加快，群眾維權(quán)意識日益增強，但法律知識普遍缺乏，小糾紛容易鬧成大事件，影響基層穩(wěn)定和發(fā)展。如何把法治觀念融入群眾頭腦，體現(xiàn)于日常行為，是推動法治的一項重要課題。

多年來，我省一直堅持派遣司法干部下鄉(xiāng)進村，擔任法律知識宣傳員、矛盾糾紛調(diào)解員、形勢政策宣講員、社情民意信息員、助推發(fā)展指導員，開展“服務基層、改善環(huán)境”主題實踐活動，并對各地開展村務法律體檢的情況進行抽查。

在浙江，基層普法宣傳的形式和內(nèi)容，越來越豐富多樣。普法茶樓、法治公園、法治廣場等特色法治宣傳教育場所隨處可見，普法微信、微博、微電影等新媒體方興未艾，基層普法正在實現(xiàn)從灌輸式向滲透式、從單一化向多樣化、從“小普法”向“大普法”轉(zhuǎn)變，農(nóng)民尊法學法守法用法的氛圍不斷增強。

活躍在農(nóng)村的法律志愿者，同樣是一道亮麗的風景。他們細心收集群眾的法律服務需求，梳理并提交村（社區(qū)）法律顧問處理。僅2014年，成功調(diào)解重大矛盾糾紛1.76萬件，協(xié)助處置信訪案件3717件，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道和村（居）組織提供相關(guān)法律意見和建議4880條。

國泰民安法為本。人們發(fā)現(xiàn)，隨著法治觸角不斷延伸，法律服務保障越來越有效，依法治理的生動局面正在之江大地精彩呈現(xiàn)。

攝影 蔡榮章

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天臺：民主決策

天臺縣探索實施“民主提案、民主議案、民主表決、創(chuàng)業(yè)承諾、監(jiān)督實施”為主要內(nèi)容的村級民主決策“五步法”，將人民當家作主的權(quán)利落實到每個環(huán)節(jié)。針對信息化時代的到來和外出人口不斷增多的實際，該縣又利用網(wǎng)站、手機短信等新興媒體，推行網(wǎng)上“五步法”，開展網(wǎng)絡提案、網(wǎng)絡議案、網(wǎng)絡表決、網(wǎng)絡承諾、網(wǎng)絡監(jiān)督。通過實施“陽光村務短信通”、“微博村村通”等工程，擴大了群眾對村內(nèi)事務的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

桐廬：星級評定

鄉(xiāng)村建設的有序推進，離不開黨組織的引領(lǐng)帶動。桐廬縣探索創(chuàng)新了五星級評定機制，每年對基層黨組織評星定級、增星摘星，激發(fā)爭先進位的內(nèi)在動力。桐廬縣還按區(qū)域和行業(yè)特色建立“四帶四區(qū)”黨建示范群，把村社、企業(yè)、機關(guān)事業(yè)單位統(tǒng)籌整合，以群推面，整體提高……這些五星、四星級基層黨建示范集群，發(fā)揮了輻射作用，推動了工作全面提升。

德清：三治服務

今年以來，圍繞“法治、德治、自治”三位一體的社會治理新模式，德清縣婦聯(lián)聯(lián)合相關(guān)部門成立“德清嫂三治服務隊”，助力“法治德清”、“平安德清”建設。自成立以來，“德清嫂”們對村里家庭反映的訴求正面引導，對反映的矛盾積極化解，對困難的群眾熱心幫扶。目前，“德清嫂三治服務隊”協(xié)助化解糾紛16起，一對一結(jié)對56對，幫扶困難婦幼200余人次。endprint