縣級領導干部經濟責任異地同步審計的探索與思考

（華北水利水電大學管理與經濟學院河南鄭州450046）

一、引言

習近平總書記在2015年1月12日中央黨校第一期縣委書記研修班學員座談會中指出：“在我們黨的組織結構和國家政權結構中，縣一級處在承上啟下的關鍵環節，是發展經濟、保障民生、維護穩定、促進國家長治久安的重要基礎”。由于我國政府職責同構的特征，除了國防和外交之外，縣級政府的事權與中央政府基本相似，涉及行政、司法、社會治安以及經濟發展的方方面面，這些權力主要集中于縣委書記和縣長，只有有效地監督和制約縣級黨政領導干部的權力，才能保證國家的長治久安。經濟責任審計在黨和政府的重要文件中一直被視為一項權力制約和監督機制。在當前縣級黨政領導干部經濟責任審計的開展中，領導干部的同步審計已經普遍存在，大多授權當地地級以上市審計局開展，然而屬地審計方式帶來了一些困難和不便，為進一步提高經濟責任同步審計的質量和效果，一些地方開始探索開展縣長和縣委書記經濟責任異地同步審計。“同步審計”是指對縣長和縣委書記的經濟責任同時進行審計，即在對其中一人開展經濟責任審計時，要將另一人的經濟責任審計也包括在內，這樣做的主要目的就是避免責任落實不清、相互推諉。而“異地審計”的開展，就是指讓外地審計人員進行的非屬地經濟責任審計。在實踐中，較早開展經濟責任異地審計的主要有浙江省和福建省，浙江省審計廳于2002年安排金華市審計局赴溫州市永嘉縣開展縣長經濟責任審計，安排舟山市審計局負責臺州市三門縣縣長的經濟責任審計，安排臺州市審計局對金華市所轄蘭溪市市長實施經濟責任審計；福建省審計廳于2003年安排漳州市審計局對福州市永泰縣縣長實施經濟責任審計，2005年安排廈門市審計局對泉州市安溪縣縣長實施經濟責任審計。而廣東省審計廳主要采取了經濟責任異地同步審計來開展審計工作，其于2014年選擇廣州從化、韶關南雄、江門恩平3個縣級市，嘗試開展縣委書記縣長經濟責任異地同步審計，在很大程度上提高了廣東省縣級地方政府經濟責任審計工作的質量，對于如何加強和完善經濟責任審計工作進行了有益的探索。本文對縣級黨政領導干部經濟責任異地同步審計存在的優點和缺陷進行了簡要分析，并對如何完善經濟責任異地同步審計提出了幾點可行的措施。

二、縣級黨政領導干部經濟責任異地同步審計的優勢及不足

（一）優勢。

1.有利于提高審計獨立性，提供全面真實的決策信息。一方面，異地同步審計方式的實施對于提高黨政領導干部經濟責任審計工作的獨立性起著積極作用，從而促使審計人員提供全面真實的決策信息。獨立性是審計賴以存在和發展的基石，如果獨立性失去了保障，審計自然也就失去了原有的意義和價值 （劉國常、王曉妍，2013）。目前對縣級黨政領導干部經濟責任的審計，通常由其所屬行政管轄區的地級審計機關實施，而由于黨政領導干部長時間在同一地區任職，會因“地緣”和工作關系形成“人情網”和“關系網”。審計人員在本屬地開展經濟責任審計時很容易受到人情面子的干擾，難以突破人際圈的包圍，會嚴重影響審計工作的獨立性，使得黨政領導干部的經濟責任得不到客觀公正的評價。而實施異地同步審計，由于審計人員與被審計的縣級黨政領導干部不在同一行政區域，一定程度上能夠減少“人情網”和“關系網”對審計人員的干擾，減輕審計工作受到的來自各方面的阻力與壓力，減少熟人環境對審計獨立性的影響，從而有助于提高審計的客觀獨立性及審計質量，有利于審計人員提供全面真實的決策信息，為干部監督管理部門考察、考核、選拔、任用干部提供客觀公正的依據。

另一方面，實行縣級黨政領導干部經濟責任異地同步審計，就是對縣委書記與縣長同時進行審計，這樣審計內容就會涉及到整個縣全部的財政資金，并且不論他們的分工如何，兩者的職責都要疊加在一起，這就必然包括了全縣工作的方方面面，包括本地區經濟社會發展戰略和規劃、政策措施制定情況及效果、重大經濟決策情況、財政收支情況、地方政府性債務情況、自然資源資產的開發利用和保護、生態環境保護以及民生改善等情況、政府投資和以政府投資為主的重大項目的研究決策情況、重大專項資金的監管情況等，這有助于審計人員了解和掌握整個縣的全部情況，能夠綜合地分析和調查遇到的情況和問題，進而客觀公正地評價縣長和縣委書記經濟責任的履行情況，最后得到一個更加全面、真實、客觀的審計結果。

2.有利于整合審計資源，提高審計成效。一方面，縣級黨政領導干部經濟責任異地同步審計由廳級審計機關統一調配全省地級審計機關的審計資源，按照統一計劃、統一委托、統一組織、統一方案、統一管理、統一報告的方式安排地級審計機關赴外地組織開展審計工作，這有利于審計資源的整合。并且由于審計人員在外地開展審計工作，必然會受到時間上的限制，為了在規定時間內完成審計任務，必要時就需要加班加點的工作，這對于提高審計工作的進展和效率都有一定的促進作用。另一方面，對縣委書記和縣長進行經濟責任異地同步審計，其實就是將對二者的審計工作作為一個審計項目來開展，只需要在審計工作開展前出具通知書，審計結束后會產生兩份審計結果和一份審計報告，這有利于提高經濟責任審計的工作效率。因為縣委書記與縣長在任職時間上可能不一致，但是二者必然會有重合的任職時期，所以在同一時期的審計評價中必然可以用來相互借鑒和補充（陳燕，2014）。

3.有利于提高審計人員的綜合業務能力。一方面，當前黨政領導干部的經濟責任審計采取屬地原則，審計人員由于在當地工作時間較久，容易忽略一些問題的存在。而在異地審計方式下，需要審計人員赴外地工作，審計人員所審計地區的自然條件、經濟實力、產業結構、民俗風情、地域優勢與當地差異較大，審計人員由于不熟悉情況，會在問題的查找上加大精力，在查找的過程中能夠很容易接觸到新情況和新問題，這對于增加審計人員的知識面和綜合能力有很大的幫助。另一方面，2014年 7月 27日，《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定實施細則》由中央紀委機關、中央組織部、中央編辦、監察部、人力資源社會保障部、審計署、國務院國資委聯合印發，該實施細則擴展和深化了地方黨政主要領導干部的經濟責任審計內容，經濟責任審計應關注黨政領導干部所在地區經濟社會發展戰略和規劃、政策措施制定情況及效果、重大經濟決策情況、財政收支情況、地方政府性債務情況、自然資源資產的開發利用和保護、生態環境保護以及民生改善等情況、政府投資和以政府投資為主的重大項目的研究決策情況、重大專項資金的監管情況等。加之對黨政領導干部實施異地同步審計，這對審計人員的綜合業務能力提出了更高要求，審計人員還可以增加與外地審計人員的交流機會，在交流中取長補短，不斷增強自身的綜合能力（肖義媛、劉以宏，2014），大大提升其業務技能、洞察力以及判斷力。

（二）不足。

1.審計成本較高。由于經濟責任異地同步審計需要審計人員赴外地開展，因此異地同步審計相比于屬地審計會面臨較高的審計成本。一是經濟成本，審計人員趕赴外地開展審計工作，需要支付更高的交通費、住宿費、餐飲費等費用，這就大大增加了審計成本。二是時間成本，由于審計人員所審計地區的自然條件、經濟實力、產業結構、民俗風情、地域優勢與當地差異較大，審計人員不了解異地情況，這就使得與屬地審計相比，審計人員需要花費更多的時間來熟悉了解有關情況，增加了審計的時間成本。三是風險成本，審計人員在不熟悉當地情況的環境下開展審計工作，會出現審查不清的現象，同時還有時間的限制，這些因素都在不同程度上增加了審計的風險成本。四是協調成本。由于地方黨政主要領導干部經濟責任異地同步審計工作開展難度較大，它所涉及的范圍十分廣泛，如果只有審計部門來承擔這份工作的實施，將不會起到很好的效果。因此，在審計過程中需要獲得地方相關部門的積極配合，只有充分發揮當地紀檢、監察等部門的職責和優勢，才能更好地促進審計工作的進行。而在經濟責任異地同步審計的方式下，審計組與當地各部門在審計項目實施前并沒有業務往來，這就增加了相互之間的溝通和協調成本。

2.審計結果較難運用。審計結果的運用是經濟責任異地同步審計存在和發展的關鍵，同時也是黨政主要領導干部經濟責任異地同步審計工作效果的最終體現。一個審計項目的成功與否，效果如何，最終都要落實到審計結果的利用率上。在經濟責任異地同步審計工作中，異地審計機關的主要職責就是審計工作的開展和審計結果的上交，審計結果報告等資料是交由廳級審計機關進行統計的，但是由于廳級審計機關的審計人員工作量較大，在做出審計結果報告和意見后，大都只是將錢款收繳起來，而在其他意見的執行上則沒有進行進一步落實。而異地審計機關只是負責審計工作的開展，對于結果的利用和執行并沒有參與權（洪澤，2011），從而使得審計結果利用率偏低，影響到異地同步審計工作的質量和水平。

三、改進縣級黨政領導干部經濟責任異地同步審計的思考

（一）合理確定異地同步審計項目。作為一種新型的審計方式，黨政領導干部經濟責任異地同步審計不僅在一定程度上提高了審計工作的有效性和獨立性，同時對于審計資源的整合和審計人員綜合能力的提高都起著積極的作用。但需要注意的是，這種審計方式所帶來的審計成本較高，為了克服該缺陷，組織部門與審計機關要合理確定實施黨政領導干部經濟責任異地同步審計的項目和數量，并做好組織實施工作。在執行過程中要注意以下幾點：一是在審計實施前做好實踐調研工作。一般情況下，審計縣級黨政領導干部的工作是由所屬市級的審計部門進行的，是按照行政隸屬關系來劃分的，但對受到當地行政干預的程度較重，特別是公眾反映比較激烈的縣市的審計機關，應交由廳級審計機關進行統一管理。二是廳級審計機關在選擇地級審計機關進行異地審計時，應盡量選擇與異地審計機關所在地區的自然條件、經濟實力、產業結構、民俗風情等相類似的審計機關開展黨政領導干部的經濟責任審計工作，以使審計人員更快地熟悉異地情況，降低異地同步審計的相關成本。三是將財政審計、金融審計、固定資產投資審計、社會保障審計、資源環境審計等相結合，與黨政領導干部經濟責任審計相結合，從而節約政府的審計資源。

（二）強化審計結果運用。一是強化聯席會議制度，當地黨委政府、組織人事、紀檢監察等部門與開展異地同步審計的審計機關要定期召開聯席協調會議，聽取經濟責任異地同步審計的情況匯報。二是當地干部監督管理部門考核、任免、獎懲縣級黨政領導干部時應依據經濟責任異地同步審計結果，使異地同步審計成果得到有效的轉化利用。三是異地同步審計項目的審計結果報告也要上交給當地審計機關，同時要求當地審計機關對審計意見和結果的實施進行回訪和跟蹤，對于那些在審計后發現問題較多或者性質嚴重的項目要加大回訪和跟蹤力度，起到切實的督促作用，確保審計建議的整改落實，進而提高審計結果的轉化效率，發揮異地審計的積極作用。四是實施經濟責任審計項目質量的責任追究制度，廳級審計機關要成立一個專門負責檢查審計結果落實情況的檢查小組，對被審計單位的廉政情況進行不定期的檢查，并對已審計完的項目進行考核檢查，核查其是否將審計整改建議落實到工作中，通過以上措施來不斷增強對異地審計機關的督促，從而增強審計人員工作的獨立性，確保審計工作開展的嚴肅性和權威性。