扶貧再升級，經(jīng)濟發(fā)展新引擎

蘇清濤

在經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下，扶貧開發(fā)有助于擴大內(nèi)需，促進城鎮(zhèn)化，創(chuàng)造消費和投資需求，形成經(jīng)濟發(fā)展的新引擎

與過去的扶貧方式相比，當下的精準扶貧有哪些新亮點？在具體實施中，又會遇到怎樣的困難？未來，扶貧工作又將會出現(xiàn)什么新趨勢？

帶著諸多疑問，本刊記者跟中國人民大學反貧困問題研究中心主任汪三貴教授、華中師范大學減貧與鄉(xiāng)村治理研究中心主任陸漢文教授進行了對話。

不能把“精準扶貧”等同于項目到戶到人

《新城鄉(xiāng)》：在過去的扶貧工作中，大部分扶貧資金都投入到了大型項目建設上，到村入戶的很少。有哪些措施可以保障扶貧資金按時足額發(fā)放給“最需要的人”？

陸漢文：不能把“精準扶貧”等同于項目到戶到人，進而與區(qū)域發(fā)展對立起來。“精準扶貧”是注重受益結果到戶到人，并不等于項目到戶到人。它既包括要精準到戶到人的資金和項目安排，如貧困人口技能培訓、大病救助等；也包括更大區(qū)域（如縣、連片特困地區(qū)）建設的項目，如貧困地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品物流及市場體系建設、教育服務質(zhì)量的提高等。如果沒有大環(huán)境的同步改善，僅在農(nóng)戶或村莊層面用力，就成了只見樹木不見森林的做法，最終會出現(xiàn)花了很多功夫，卻見不到明顯效果的局面。

汪三貴：很多貧困戶對資金的使用能力有限，你直接發(fā)資金，也幫助不了他。過去的輸血式扶貧，比較注重資金入戶，而現(xiàn)在的開發(fā)式扶貧，只有低保、醫(yī)療救助等社會保障類的資金才需要入戶，涉及到產(chǎn)業(yè)的資金，都不必直接發(fā)給扶貧對象。重點是資金與產(chǎn)業(yè)的結合，把資金給合作社、給更有經(jīng)營能力的人，讓他們?nèi)?chuàng)收，只要能讓貧困戶從中受益就行了。

《新城鄉(xiāng)》：但在以往，一些地方上的扶貧項目存在“能人”受益多而貧困戶受益少、甚至靠邊站的現(xiàn)象，這使減貧成效大打折扣。現(xiàn)在，我們有沒有形成一種機制來減少這種現(xiàn)象？

陸漢文：這是一種很普遍的現(xiàn)象，因為能人有更強的“能力”去俘獲那些項目。至于如何保障貧困戶從項目中受益，這就是利益分配環(huán)節(jié)的問題了。精準扶貧的重點就是，讓地方政府探索利益分配機制，說實話這個很難！總的來說，建立健全信息公開機制和引入社會參與機制是解決問題的一個重要方向。

汪三貴：可以考慮將貧困戶“搭售”給大戶和“能人”，即你想要使用這些資金的話，就要把這幾個貧困戶給“帶起來”。

自下而上與市場機制

《新城鄉(xiāng)》：現(xiàn)在的扶貧“新常態(tài)”下，對干部的素質(zhì)提出了哪些新的要求和考驗？

陸漢文：精準扶貧要求干部切實以貧困人口和社區(qū)為中心，要注重經(jīng)由自下而上的途徑解決問題。這是我們很多干部不適應的，他們習慣于自上而下行使“權力”、“當官”，而完全自上而下不可能從根本上解決精準扶貧問題。

《新城鄉(xiāng)》：通過“自下而上”的方式使扶貧項目與當?shù)貙嶋H契合，具體有哪些工作可做？

陸漢文：一是發(fā)揮社區(qū)的作用，保障扶貧對象的參與權、決策權。二是通過購買公共服務，發(fā)揮當?shù)厣鐣M織等社會力量的作用。

《新城鄉(xiāng)》：關于提高扶貧資金的使用效率，有一個“解決打醬油的錢不能買醋”的說法，這在實施過程中會遇到哪些困難？

汪三貴：以前，資金都是以項目的名義分配的，項目是上級給的，而資金的額度又定得很死，但實際運作中，每個地方的情況都千差萬別。因而，資金的分配很容易脫離實際，導致這個項目的錢不夠，另外一個項目上的錢雖然花不完，但又不能挪作他用。

陸漢文：這實際上是中央和地方的關系問題，也是條條和塊塊的關系問題。解決的基本方向是把該下放給地方的權力下放給地方，面臨的根本挑戰(zhàn)則是建立符合我國實際的自上而下的監(jiān)管機制，從而防止“一放就亂”。

《新城鄉(xiāng)》：在扶貧工作中，政府應該如何與市場“分權”？

陸漢文：產(chǎn)業(yè)扶貧主要靠發(fā)揮市場機制的作用，把生產(chǎn)經(jīng)營等應該由市場去承擔的事務都留給市場。政府主要是通過財政補貼和信貸、保險等措施予以引導和支持。

但市場并不會給貧困人口特殊照顧，政府就要通過政策措施（如補貼、稅收優(yōu)惠等）激勵市場給予貧困人口特殊照顧。此外，市場行為必然會有風險，政府還要采取措施防止風險被轉(zhuǎn)嫁給貧困人口。

未來的戰(zhàn)略高度

《新城鄉(xiāng)》：一些地方的情況是，“有點本事”的人都離開了農(nóng)村，倘若扶貧的結果也是這樣，讓脫貧的農(nóng)民“率先進城”，這可能會使農(nóng)村更加凋敝。如果看待扶貧跟城鎮(zhèn)化的關系？

汪三貴： 這是一個不可避免的趨勢。不過，能人出去之后，也有回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的，這也會帶動貧困戶致富。當然，農(nóng)村空心化后，政府提供基礎設施等公共服務的人均成本會比較高，這個時候，可能要考慮讓村民集中居住，或者村莊合并。

陸漢文：開發(fā)式扶貧有三條基本途徑，一是通過教育和營養(yǎng)衛(wèi)生防止貧困代際傳遞，讓下一代有公平的升學就業(yè)機會；二是通過轉(zhuǎn)移就業(yè)讓一部分貧困人口進城謀生發(fā)展，融入城鎮(zhèn)；三是通過農(nóng)村建設和農(nóng)業(yè)發(fā)展幫助留在農(nóng)村的貧困人口增收，并過上更加幸福美好的生活。所以，城鎮(zhèn)化為扶貧提供了機會。

空心化本身不是問題，空心化后的農(nóng)村會有一個重新的優(yōu)化發(fā)展過程，關鍵是要給予農(nóng)村支持，防止城鄉(xiāng)分化。

《新城鄉(xiāng)》：在貧困家庭里，往往是經(jīng)濟壓力迫使孩子初中畢業(yè)就出去打工了。如何阻止貧困的代際傳遞？

陸漢文：讓孩子出去打工，對貧困家庭來說，實際上是理性的選擇。盡管這在一定程度上導致了代際傳遞，但其根本原因不在于貧困家庭的這種選擇，而在于全社會的利益結構。對于貧困家庭來說，即使硬撐著讀更多書，恐怕也不能擺脫貧困的代際傳遞問題。

社會地位的代際傳遞有一定的必然性，人類很難完全解決這個問題。因此，政府和全社會要做的，一是通過社會保護網(wǎng)，讓最貧困的那一部分人也有生存和發(fā)展機會；二是通過稅收和公平就業(yè)創(chuàng)業(yè)等措施，減少貧富分化，防止富人和窮人之間的鴻溝越拉越大。

《新城鄉(xiāng)》：扶貧工作可否被視為一個拉動經(jīng)濟增長的新引擎？

陸漢文：扶貧工作正在上升到一個新的戰(zhàn)略高度：經(jīng)濟和政治的高度。

連片特困地區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃即明確將扶貧開發(fā)作為促進區(qū)域發(fā)展的重要推進力量。在經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下，扶貧開發(fā)有助于擴大內(nèi)需，促進城鎮(zhèn)化，創(chuàng)造消費和投資需求，形成經(jīng)濟發(fā)展新引擎。

更重要的，扶貧開發(fā)是實現(xiàn)“兩個一百年奮斗目標”的有效抓手，對于彰顯社會的公平正義具有重大意義，因而還需要置于政治的高度加以審視。