關(guān)于新預(yù)算法的若干思考

李衛(wèi)民

1994年3月制定出臺(tái)的預(yù)算法終于在2014年8月完成修改，自2015年1月1日起施行。對(duì)于新預(yù)算法，各界普遍認(rèn)為它適應(yīng)了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，有利于促進(jìn)現(xiàn)代財(cái)政制度的建立;它順應(yīng)于新一輪財(cái)稅體制改革的進(jìn)程，對(duì)于完善現(xiàn)代預(yù)算管理制度意義重大;特別是它豐富和細(xì)化了人大預(yù)算審查監(jiān)督的內(nèi)容，將對(duì)各級(jí)人大及其常委會(huì)加強(qiáng)和改進(jìn)預(yù)算審查監(jiān)督，提供重要的政治、法律和制度上的保障。鑒于新預(yù)算法所具有的工具法的定位以及可操作的特性，筆者擬結(jié)合現(xiàn)階段實(shí)際工作情況，就新預(yù)算法的若干規(guī)定作出思考、探討，并對(duì)相關(guān)的國(guó)務(wù)院實(shí)施條例或法律釋義提出個(gè)人建議。

（一）地方各級(jí)人大批準(zhǔn)的是“某級(jí)預(yù)算”還是“某本級(jí)預(yù)算”

實(shí)踐中，地方各級(jí)人大履職對(duì)應(yīng)的預(yù)算有 “某級(jí)預(yù)算”與“某本級(jí)預(yù)算”之分，究竟各級(jí)人大批準(zhǔn)的是“某級(jí)預(yù)算”還是“某本級(jí)預(yù)算”？各地做法并不統(tǒng)一，有的批準(zhǔn)“某級(jí)預(yù)算”，有的批準(zhǔn)“某本級(jí)預(yù)算”，這既不規(guī)范，也不妥當(dāng)。

新預(yù)算法第三條規(guī)定，“地方各級(jí)總預(yù)算由本級(jí)預(yù)算和匯總的下一級(jí)總預(yù)算組成”。第二十一條規(guī)定，“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)……批準(zhǔn)本級(jí)預(yù)算和本級(jí)預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告”“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督本級(jí)總預(yù)算的執(zhí)行”。按照這樣規(guī)定，以省級(jí)為例，其涉及的預(yù)算概念有省級(jí)總預(yù)算（也叫全省總預(yù)算）、省級(jí)預(yù)算之分;省人大負(fù)責(zé)批準(zhǔn)“省級(jí)預(yù)算”，省人大常委會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督“省級(jí)總預(yù)算的執(zhí)行”，以及批準(zhǔn)“省級(jí)預(yù)算的調(diào)整方案”“省級(jí)決算”。由此可見(jiàn)，地方各級(jí)所對(duì)應(yīng)的“總預(yù)算”與“本級(jí)預(yù)算”這兩個(gè)概念，無(wú)論在制度內(nèi)涵上，還是在職權(quán)設(shè)定上，都有顯著區(qū)別和明確界定，實(shí)務(wù)操作中也不存在疑義。

不過(guò)，預(yù)算法卻忽略了現(xiàn)實(shí)中存在著的“某級(jí)預(yù)算”與“某本級(jí)預(yù)算”這兩個(gè)概念間的差別，在條文規(guī)定中沒(méi)有對(duì)此作出區(qū)分，而是籠統(tǒng)地規(guī)定地方各級(jí)人大批準(zhǔn)“本級(jí)預(yù)算”。以省級(jí)為例，究竟省級(jí)人大批準(zhǔn)的“本級(jí)預(yù)算”，是指“省級(jí)預(yù)算”，還是“省本級(jí)預(yù)算”？筆者認(rèn)為其中包含著重要的理論內(nèi)涵，值得仔細(xì)推敲。

首先，應(yīng)當(dāng)明確“省級(jí)預(yù)算”與“省本級(jí)預(yù)算”，這是兩個(gè)不同的概念。預(yù)算的基本內(nèi)容包括收入、支出兩方面，從支出方面看（根據(jù)“先有預(yù)算，后有支出”的原則，預(yù)算法律效力優(yōu)先體現(xiàn)在支出方面），省級(jí)支出與省本級(jí)支出存在明顯不同。省本級(jí)支出單指安排用于省級(jí)預(yù)算單位的支出;省級(jí)支出，除了用于省直各部門的省本級(jí)支出外，還包括其他支出，如由省級(jí)政府或其部門安排下達(dá)給下級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付支出等。以福建省2015年預(yù)算為例，對(duì)應(yīng)省本級(jí)財(cái)力安排的省本級(jí)支出為516.18億元，加上上解中央支出28.67億元、補(bǔ)助市縣支出605.39億元，省級(jí)支出共為1150.24億元。

其次，分析一下，省人大批準(zhǔn)的預(yù)算，究竟應(yīng)當(dāng)是省本級(jí)預(yù)算，還是省級(jí)預(yù)算？回答這個(gè)問(wèn)題之前，有必要先從理論上厘清預(yù)算的本質(zhì)與批準(zhǔn)預(yù)算的法律內(nèi)涵。對(duì)此，理論界通論認(rèn)為，預(yù)算是一種法律;人大批準(zhǔn)預(yù)算，其法律意義在于授予政府合法支出的權(quán)力。只有經(jīng)人大批準(zhǔn)預(yù)算，政府支出才具合法性，否則政府無(wú)權(quán)支出。這與“先有預(yù)算，后有支出”預(yù)算原則的要求是一致的。據(jù)此，省本級(jí)支出顯然必須經(jīng)人大批準(zhǔn)，這一點(diǎn)毫無(wú)疑問(wèn)。而省級(jí)支出的其他部分，特別是省對(duì)下轉(zhuǎn)移支付（包括一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付），是否也應(yīng)經(jīng)省人大批準(zhǔn)呢？目前實(shí)踐中存在兩種看法，持否定觀點(diǎn)的意見(jiàn)認(rèn)為，這部分支出最終決算時(shí)是體現(xiàn)為市縣政府的支出而不屬于省級(jí)政府的支出，所以不應(yīng)包含在省級(jí)支出中;如果對(duì)這筆支出既列省級(jí)支出，也列市縣支出，那么將出現(xiàn)重復(fù)列支，造成全省支出統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確。持肯定觀點(diǎn)的意見(jiàn)認(rèn)為，省對(duì)下轉(zhuǎn)移支付也是省級(jí)政府的一種支出，政府作出的任何支出安排都應(yīng)當(dāng)?shù)玫饺舜髾?quán)力機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)授權(quán)，這樣才符合“先有預(yù)算，后有支出”的原則;至于統(tǒng)計(jì)上的重復(fù)計(jì)算問(wèn)題，只是由于采用的計(jì)算方法不對(duì)，如果將各級(jí)政府的本級(jí)支出匯總相加，就能得出準(zhǔn)確的全省支出數(shù)。因此，根據(jù)預(yù)算法律說(shuō)的理論進(jìn)行分析，不難看出省人大批準(zhǔn)的預(yù)算應(yīng)當(dāng)是“省級(jí)預(yù)算”而不是“省本級(jí)預(yù)算”。

在中央層面，每年中央預(yù)算報(bào)告都明確列出“中央支出”與“中央本級(jí)支出”兩個(gè)支出口徑，如2015年預(yù)算草案中，中央一般公共預(yù)算支出81430億元，中央本級(jí)支出25012億元。由此看來(lái)，中央也存在“中央預(yù)算”與“中央本級(jí)預(yù)算”兩個(gè)概念。同時(shí)，在表決批準(zhǔn)時(shí)，很明確的，全國(guó)人大批準(zhǔn)的是中央預(yù)算，而不是中央本級(jí)預(yù)算（決算時(shí)，全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)的也是中央決算而不是中央本級(jí)決算）。顯然，全國(guó)人大批準(zhǔn)預(yù)算“管”的是大口徑的“中央預(yù)算”，而不僅是小口徑的“中央本級(jí)預(yù)算”。

中央這種做法，其依據(jù)源自預(yù)算法明確規(guī)定全國(guó)人大“批準(zhǔn)中央預(yù)算”。而對(duì)地方人大，預(yù)算法則不分各級(jí)財(cái)政籠統(tǒng)地規(guī)定“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)……批準(zhǔn)本級(jí)預(yù)算”。由于在條文中使用了“本級(jí)預(yù)算”的字眼，因而容易讓人理解為批準(zhǔn)的是某級(jí)地方政府的“本級(jí)預(yù)算”。對(duì)此，個(gè)人理解，預(yù)算法條文中使用的“本級(jí)預(yù)算”中的“本級(jí)”是對(duì)應(yīng)于前面“各級(jí)人民代表大會(huì)”中的“各級(jí)”，也就是說(shuō)，法律原意應(yīng)指哪一級(jí)的人大就批準(zhǔn)自己這一級(jí)的預(yù)算（本級(jí)總預(yù)算為代編性質(zhì)，不由本級(jí)人大批準(zhǔn)，但本級(jí)人大常委會(huì)可以監(jiān)督其執(zhí)行）。至于地方各級(jí)預(yù)算中事實(shí)上存在的“某級(jí)預(yù)算”與“某本級(jí)預(yù)算”之分，預(yù)算法則未予考慮，由此造成法律規(guī)定上的含糊和實(shí)際操作中的爭(zhēng)議。老預(yù)算法中的這一問(wèn)題，沒(méi)有在修法時(shí)得到改正，個(gè)人希望能在國(guó)務(wù)院實(shí)施預(yù)算法條例中作出更為具體也更為準(zhǔn)確的規(guī)定，或者由全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工委、財(cái)政部在預(yù)算法釋義中作出必要的解釋。

（二）超收收入是否絕對(duì)不能于當(dāng)年使用

預(yù)算執(zhí)行中，各地經(jīng)常出現(xiàn)超收收入，而且對(duì)于超收收入的使用多數(shù)地方并未報(bào)經(jīng)人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)。為了規(guī)范超收收入的使用，同時(shí)也為了建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，新預(yù)算法第六十六條規(guī)定“各級(jí)一般公共預(yù)算年度執(zhí)行中有超收收入的，只能用于沖減赤字或者補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金”。由于新預(yù)算法的這一規(guī)定，有的地方從2014年開始就停止了原來(lái)經(jīng)常在當(dāng)年使用超收收入的做法，改將超收收入補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金留作以后年度使用。

那么，對(duì)于超收收入，新預(yù)算法的上述規(guī)定，是否意味著當(dāng)年就絕對(duì)不能作追加支出了？筆者認(rèn)為，結(jié)合新預(yù)算法第六十七條關(guān)于預(yù)算調(diào)整的規(guī)定，各地仍可通過(guò)預(yù)算調(diào)整程序?qū)Τ帐杖爰右允褂谩?/p>

關(guān)于預(yù)算調(diào)整，這也是此次預(yù)算法作出較大修改的一個(gè)地方。老預(yù)算法第五十三條把預(yù)算調(diào)整的范圍限定為“使原批準(zhǔn)的收支平衡的預(yù)算的總支出超過(guò)總收入或者使原批準(zhǔn)的預(yù)算中舉借債務(wù)的數(shù)額增加”兩種情形，而這兩種情形實(shí)務(wù)中在地方極少、極難發(fā)生，因此使得地方人大事實(shí)上喪失了對(duì)預(yù)算調(diào)整的審查監(jiān)督。針對(duì)這種缺陷，新預(yù)算法將屬于預(yù)算調(diào)整的情形增加到四種，其中第（二）項(xiàng)為“需要調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的”。據(jù)此，在新預(yù)算法條件下，地方政府如果要在當(dāng)年使用超收收入的，只需要先將超收收入補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，再?gòu)念A(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金調(diào)入一般公共預(yù)算，通過(guò)編制預(yù)算調(diào)整方案報(bào)請(qǐng)同級(jí)人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)即可。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這樣的操作程序并不違反新預(yù)算法的規(guī)定，而且從實(shí)際情況看，這么做也有一定的合理性、可行性。

第一，過(guò)去各地使用超收收入存在的最大問(wèn)題是脫離了人大的審查批準(zhǔn)，原因主要是老預(yù)算法并未對(duì)此作出規(guī)范，而全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算審查監(jiān)督的決定又規(guī)定，“由國(guó)務(wù)院財(cái)政部門及時(shí)向財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)和預(yù)算工作委員會(huì)通報(bào)情況，國(guó)務(wù)院應(yīng)向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)作預(yù)計(jì)超收收入安排使用情況的報(bào)告”，由此確立起對(duì)超收收入使用的報(bào)告制，而非審批制。受全國(guó)人大的示范帶動(dòng)，全國(guó)大多數(shù)地方人大常委會(huì)也實(shí)行超收收入使用的報(bào)告（備案）制（也有福建等少數(shù)一些地方實(shí)行審批制）。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，對(duì)使用超收收入實(shí)行報(bào)告制的做法明顯不符合“先有預(yù)算，后有支出”的預(yù)算基本原則，不利于人大審查監(jiān)督職權(quán)的充分行使，理應(yīng)加以修改和糾正。而按新預(yù)算法規(guī)定，一方面限制了超收收入使用的隨意性（只能用于沖減赤字或者補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金），另一方面又規(guī)范了動(dòng)用預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的程序（必須經(jīng)由預(yù)算調(diào)整審批程序），這么一來(lái)，只要按照預(yù)算調(diào)整程序使用超收收入，就能有效解決原來(lái)存在的問(wèn)題，同時(shí)也符合新預(yù)算法的規(guī)定要求。

第二，現(xiàn)實(shí)中多數(shù)地方財(cái)政收支是比較緊張的，年初由于財(cái)力有限，往往有些應(yīng)當(dāng)安排的項(xiàng)目無(wú)法列支，過(guò)去不少地方就利用超收收入這塊新的財(cái)源，來(lái)解決部分年初無(wú)法列支又確需辦理的事項(xiàng)。實(shí)踐證明，這種做法有利于及時(shí)使用財(cái)政資金，提高預(yù)算績(jī)效，因而有其合理性，新預(yù)算法不應(yīng)當(dāng)也沒(méi)有必要把地方政府動(dòng)用超收收入這條路子完全堵死。

另外，過(guò)去超收收入使用中還存在一個(gè)問(wèn)題，就是由于使用超收收入時(shí)間較晚，來(lái)不及在當(dāng)年完成支出從而形成財(cái)政結(jié)轉(zhuǎn)，影響了財(cái)政資金的使用效率。因此，地方政府如要在當(dāng)年使用超收收入，除了要嚴(yán)格按照新預(yù)算法要求報(bào)請(qǐng)同級(jí)人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)外，還應(yīng)當(dāng)加快資金支出進(jìn)度，切實(shí)避免形成新的結(jié)轉(zhuǎn)。

（作者單位：福建省人大常委會(huì)財(cái)經(jīng)工委）