“大躍進”時期的醫療政策

“大躍進”期間醫療政策的多樣性

醫療政策所以值得我們仔細研究，因為它并非像“循環理論”告訴我們的那樣，完全向著單一的“意識形態化”或“政治動員”這一方向發展。中國的醫療問題至少包含著六個子問題：醫療教育、醫療研究、醫療分配體系、醫療經費、中醫藥、以及群眾愛國衛生運動。此外，可能還包括計劃生育、勞動保護、環境保護、產品質量等，雖然我們在此并不打算探討這些問題。

無論我們采用何種二分法——激進/保守，群眾/精英，還是城市/鄉村，上述六方面的政策在“大躍進”期間的發展方向，均不盡相同。有些發生了質的變化，有些則原封不動。在類似“大躍進”這樣的運動期間，廣播和報紙的精力都集中在宣傳重大變革上面，因此，國外觀察家們往往忽略了即便在這樣絕對“激進的時代”，中國國內政策的連續性也是可能存在的。

醫學教育

1958年，毛主席提出了黨的教育方針：“教育必須為工人階級的政治服務，必須與生產勞動相結合，必須縮短學時，開展教育革命。”雖然在“大躍進”期間醫學專科生的數量以每年50-75%的速度增長，但在1959年初，北京醫學院，天津醫學院和上海第一醫科大學的本科教育卻由5年延長到6年；中國醫科大學的學制甚至延長到了8年。周恩來總理在解釋這一政策時說：“提高教學質量是各級全日制學校的一項長期根本的任務；但首先，我們必須著力改善一些重點學校的教學質量，以便為國家培養高質量的專業人才，迅速提高我國的科技文化水平”。

一句話，雖然“大躍進”期間鼓吹縮短學制，但重點醫科大學卻反其道而行。

醫學研究

1949年以來，毛主席和黨的干部一再抨擊一些醫療專家“專業掛帥”的問題，批評他們過于重視疑難雜癥的研究（忽略了群眾性疾病的防治）。如果針對醫療研究的實際政策真的和口頭上的批評一致，那么，那些顯示“專業掛帥”指標（如專業會議，參加國外會議的次數等）應該降低，同時，有關疑難雜癥的論文出現在重點醫療刊物上的頻率也應該降低。但實際上，醫療科研方面的政策與口頭上的批評完全是兩回事。

1958年底到1959年期間，中國人參加和舉辦的高水平醫學研究會議超過以往任何年份。雖然激進宣傳要求醫療要為大眾服務，但相關年份《中國醫學雜志》上，針對疑難雜癥的科研論文并沒有減少。

從1955年1月到1957年4月，《中國醫學雜志》上刊載的論文74%是關于疑難雜癥研究的。1957年5、6月，隨著“雙百”運動急剎車，純學術論文的數量陡然下降，但在年底又大體恢復到原來的水平。整個1958年，純學術論文的比例大多維持在原有水平上，唯中央召開重要會議，政策走向不明朗的月份除外，如1月份的南寧、杭州會議，8月份發動人民公社運動，以及11、12月份第一次鄭州會議和八屆六中全會期間，純學術論文的版面都有所減少。雖然會議的召開和學術論文的減少可能是巧合，但最為合理的解釋是，這一時期政治格局相當微妙：毛澤東離開了國家主席的位子，同時狠批蘇聯的修正主義。到了1959年下半年，學術論文的比例已經大體恢復到“大躍進”前的水平。

從上述數據，我們可以推論：醫學研究在“大躍進”期間基本正常，衛生部和中華醫學會的官員只是視外界政治環境的變化，適時調整論文的比例結構而已。這是一架與政治絕緣的研究機器，聊以自保的策略之舉。這使得分析家對中國官僚政治謀略所敏感。

這一時期腦外科、胸外科、燒傷、斷肢再植等方面取得的重大進展，也確證了醫療研究基本正常。衛生部長李德全在1959年4月指出：“以前醫藥科學中的一些薄弱鏈條已經得到了加強。例如，胸外科和腦外科都取得了長足的進步。”因此，我們得出結論，“大躍進”的意識形態論調并沒有對高端的專業研究造成任何實質性的影響，研究工作依然按照原來的節奏正常進行。

醫療分配

上述兩方面的分析只能說明，在“大躍進”期間存在不同的政策導向。我們并不能因此得出結論說，醫療保健政策未發生任何重大偏離，醫療分配政策就經歷了實質性的變化。這方面的分析須分城市和鄉村兩部分進行，因為城市醫療由衛生部主管，而縣級以下部分的則由無數公社黨委負責。

1958年下半年實行人民公社制度的時候，原計劃是將農村的5萬多個“聯合診所”合并到集體所有制的公社中心衛生所去，這些聯合診所提供免費醫療服務。新的公社衛生所則由公社黨委提供經費進行管理。干部們希望用免費醫療來吸引農民加入到人民公社運動中去。而公社衛生所的規模和檔次如何，完全由當地條件和決策者的意志決定。1958～59年間，地方干部的熱情使得免費醫療廣受重視。一句話，“大躍進”期間，普及醫療保健、免費醫療、政治掛帥成為縣以下的醫療機構的基調。

“大躍進”在農村醫療分配方面究竟做了什么，值得我們進一步的研究。在此我必須強調，公社并沒有真正提高農村地區的醫療水平或醫務人員素質。公社只是簡單地接管了通常由中醫主持的“聯合診所”，改由集體負擔。與“文化大革命”期間不同，這一時期也沒有大批城市醫務人員充實到農村去。總之，公社社員被要求負擔這些主要來自本地的醫務人員的費用。隨著經濟問題的出現，公社社員不得不質疑花錢辦這些診所是否值得。許多人的回答是“不”。

在城市，區以上的醫療事物由衛生部門管轄，基本組織形式是統籌醫療。這種方法意在嚴格控制往上級醫院輸送病人，以便減輕區和市一級醫院的負擔。各家市級醫院只對合同單位所屬員工健康狀況負責。區級醫院還定期派醫生到生產單位確定符合轉院條件的病例。這么做的主要目的是減少病人向高級醫療設施流動——“合理安排醫療合同，恰當組織群眾，緩解了大型醫院人滿為患的狀況，同時充分發揮了基層醫療機構的潛力……”

綜上所述，“大躍進”期間，公社的第一道沖擊波（直到1960年）以“免費”醫療和平等就醫權為特點。相比之下，衛生部門則強調控制成本、緩解擁擠狀況。簡而言之，我們看到兩種政策并行的情況——在城市，控制日益嚴格，而在農村，政策越來越寬松。這再次表明，光看群眾宣傳資料，并不足以了解中國行政管理的真實狀況。

財政政策

在財政安排方面，城鄉政策同樣存在著斷裂。在公社黨委的主導下，農村地區的財政政策相當有創意，而城市地區則少有新思維。

在公社，衛生所原則上不依賴上級財政。籌集經費的方式主要有兩種：一種由生產大隊設立一個福利基金，資金來源于社隊企業和農業生產的收入。此外，生產大隊還能從公社獲取一定的包干醫療費。社員看病的費用一概由生產大隊包干。第二種方式則用公社的包干醫療費直接支付所有社員的醫療費用。1958年和1959年剛開始構想這些計劃的時候，沒有向病人直接收取任何費用。到了1960年5月，農業的大面積歉收動搖了這一制度的資金基礎，才改弦更張。但無論如何，“免費”醫療這一新興理念，在中國是史無前例的。

在城市地區，財政政策幾乎沒有任何改變，大多數城市人口依然缺乏全面的醫療保障。1959年職工總數和保險數據缺，以1958年底的數字來看，在5690萬非農業勞動人口中，只有1380萬享受勞動保險，690萬享受醫療保險，即僅有大約12%的非農業勞動人口享有全面的健康保障。這些人中還不包括老人與兒童。考慮到干部、軍事人員、學生和事業編制的工人享受公費醫療，這在一定程度上可以抵消未將老人與兒童計算在內而造成的誤差。一句話，雖然我們無法確切知曉究竟有多少城市居民享受不同類型的醫療保障，但很顯然超過25%的可能性微乎其微。

即便在“大躍進”最最頭腦發熱的時期，中國人也從未聲稱醫療保障范圍得到了極大的擴展，看來事實也是如此。在這里，我們再一次看到由公社黨委主導的農村醫療，與行政機構主導的城市醫療，在財政政策上的巨大差異。

傳統中醫

與政策相關的另一個重要領域是傳統中醫。在農村地區，黨委和部分軍隊單位發起了宣傳推廣針灸技術和中草藥的運動，并做了很多用傳統中藥來治療血吸蟲病的實驗。數以千計的人員據稱經過短期的培訓即成為熟練掌握這種傳統醫術的醫生。

“不管怎樣，在'大躍進'高潮期，采用了這種（將'流行文化'與傳統醫學）相結合的方式。地地道道的民間醫藥，外加一些流行驗方和目不識丁的鄉村醫生，風靡一時。即便1958年初著名的蝌蚪試驗的失敗（婦女吞食蝌蚪來試驗它們是否有避孕效果，結果有接近半數的人懷孕），也沒有澆滅人們的熱情？”

事實上，在下層中國社會，中醫如此地受歡迎，一位人士不滿地說“從當前的觀點看來衛生部的政策已經由過去的'右'（王平曾經反對中醫）轉向了'左'，那些以前不是中醫，也沒有學過中醫的人現在都獲得批準，堂而皇之地做起中醫來了……”

不過，在國家一級的大學和研究所里施行的相關政策與農村截然不同。1958年11月18日召開的中央全會號召在醫科大學掀起西醫學習中醫的運動。對此，衛生部和醫學領域反對的聲音十分強烈。1959年一月號的《中國醫學雜志》發表評論說：“我們還必須號召西醫在學習好本專業的基礎上，在條件允許的情況下，自愿利用業余時間學習中醫。但我們不能要求所有西醫都來學中醫”。等到中央的政策終于實施的時候，已經進行了一定的妥協，只要求西醫短期兼職學習。

至于衛生部和中國醫學科學院有關中醫藥研究的政策，則更加大相徑庭。1957年1月有人建議后者從中醫研究院手中接過了藥和中醫理論研究，因為據說中醫通常不愿意，或者沒有能力從事高質量的研究工作。在隨后的反右派運動中，這個建議被暫時置起來，直到1959年3月，才重新提出來并付諸實施。這意味著，即便在“大躍進”這樣的“激進”時期，西式的研究機構不僅設法避開了過激的浪潮，甚至還額外承擔了一些研究任務。群眾愛國衛生運動：醫療領域值得關注的最后一個方面就是群眾愛國衛生運動。如果有人期待看到重大的政策分歧，這里便是很好的例子，因為在衛生部門之外另辟一些新的管理機構。1955年底，按照毛主席的要求，中央成立了中央血防9人領導小組，由柯慶施為組長，魏文伯為副組長。小組最初的任務是鏟除長江沿岸各省的血吸蟲病。起初，領導小組還征詢專家意見：在1956年3月的會議上宣布了一個剿滅血吸蟲病的7年計劃。按計劃，先用兩年時間研究問題的所在，然后用三年時間鏟除這一病癥，最后用2年時間做掃尾工作。在頭兩年的研究期內，大量患者得到了國家出資培訓出來的醫護人員的治療。

但從1958年5月起，小組開始拋棄醫療專家的意見。魏文伯號召要“徹底鏟除”血吸蟲病，并且批判那些受傳統經驗束縛的人們。在1958年11月上海召開的全國寄生蟲病會議上，這種反專家的聲音更加高漲了。大會決定擴大群眾消除寄生蟲運動的規模，并縮短了原計劃徹底鏟除5種主要寄生蟲病所需的時間。這5種寄生蟲病是瘧疾、絲蟲病、鉤蟲病、黑熱病和血吸蟲病。大會的決議稱：“考慮到各地防寄生蟲病工作開展的深度、廣度和已經取得的成就，我們決心努力在明年徹底鏟除這五種寄生蟲病”。因此，（到1960年年初為止）展開了轟轟烈烈的群眾運動，動員了上百萬農民來鏟除寄生蟲的宿主。衛生部和地方衛生部門幾乎沒有參與這場運動。

總之，醫療政策各方面走向因而不盡相同。“大躍進”一邊倒的“激進”論調更多地是一種人為的宣傳攻勢，并非所有政策切實的特征。此外，由于在“大躍進”期間醫療政策“政出三家”——衛生部及其下屬機構，中央血防9人小組及省、縣、區各級黨委中的相關機構；還有公社黨委，關于這種政策制定權力分散的重要推論就是，為了理解政策某一方面的特征，我們必須先理解該政策的制定者。三個決策平臺代表各自不同的利益取向，反映不同的政治壓力，占有不同的政治資源和社會資源，制定出來的政策也各具特色。要想掌握中國醫療政策的全貌，就必須熟悉全部三個平臺的特點（它們的領導者，價值觀念，態度和資源），以及它們之間的互動關系。不過，在討論它們的特點之前，有必要首先闡明一下，為什么醫療事務會“政出三家”，醫療事務的決策權是如何分配的。

（摘自大衛·藍普頓（David M. Lampton）發表于《科技與社會》的《“大躍進時期”的醫療政策》）