抗戰時期陜甘寧邊區的法治啟蒙與法治建設

王勤瑤

1937年9月6日，中華蘇維埃共和國臨時中央政府駐西北辦事處改名為陜甘寧特區政府，9月20日又改名為邊區政府，直屬國民政府行政院，開啟了中國共產黨在延安的局部執政時期。其間，邊區政府從對民眾的法治啟蒙入手，致力于培養民眾的法律意識，助推了邊區在憲政、政權、司法等方面法治體系的建設。

新民主主義憲政建設

抗戰全面爆發后，以國共合作為基礎的抗日民族統一戰線正式形成，陜甘寧邊區成為全國人民抗戰的總后方。隨著大批有識之士的到來，各階層人民群眾的救國要求和抗日氛圍日漸濃厚，根據各自能力和工作特點成立群眾團體一時成為邊區的熱潮，客觀上要求設立一套行之有效的行政管理和法律規范體系，以保障民眾自由結社的權利。鑒于此，1939年1月邊區第一屆參議會通過的《陜甘寧邊區抗戰時期施政綱領》中規定，“保障人民言論、出版、集會、結社、信仰、居住、遷徙與通信之自由，扶助人民抗日團體與民眾武裝之發展，提高人民抗戰的積極性” ①。一時間，邊區民眾抗敵互濟會、西北青年救國聯合會、邊區各界婦女聯合會、西北戰地服務團、邊區文化界救亡協會、邊區民眾抗敵后援會等各類官辦民籌的群眾團體如雨后春筍般紛紛成立，既為保衛邊區、建設邊區、支援前線發揮了重要作用，激發了民眾對民族自由解放的迫切渴望，使之意識到自身所能做的貢獻，又助推了邊區法治建設的進程以及民眾對法律權威的認可，啟迪了群眾的民主意識和法律至上的意識。后來，邊區政府又相繼頒布了《陜甘寧邊區民眾團體組織綱要》《陜甘寧邊區政府民眾團體登記辦法》，以規范邊區的群眾團體建設。

抗戰進入相持階段后，由于日本的誘降和英美對日本的侵略采取綏靖主義政策，以蔣介石為首的國民政府雖然主張繼續抗戰，但表現出很大的動搖性。而中國共產黨內的一些同志為蔣介石所謂實行憲政的欺騙宣傳所迷惑，以為國民黨或許真會實行憲政。為此，毛澤東于1940年2月20日在延安各界憲政促進會成立大會上作了《新民主主義的憲政》的演講，號召實施幾個革命階級聯合起來對于漢奸反動派的民主專政，強烈揭露了蔣介石的欺騙，將促進憲政改變為啟發人民覺悟。在妥協投降危險籠罩全國的嚴重時刻，為了檢查邊區第二次黨代會后的工作狀況，討論如何開展下一步的工作，使邊區進一步發揮抗日民主模范的作用，以促進全國抗戰的進步，3月2日至17日，陜甘寧邊區在延安召開黨政聯席會議。3月9日，邊區政府主席林伯渠就現階段的憲政問題又作了專題報告。他指出：現在抗戰需要憲政，希望抗戰勝利的人，都要求實行憲政。邊區要成為抗日模范根據地，不只是我們要實行憲政，還要努力推動全國，幫助全國。林伯渠著重講了6方面的問題：“第一，實施憲政的意義；第二，憲政運動和抗戰建國的關系；第三，對抗戰時期憲政運動中，反對憲政和搞假憲政的錯誤觀點，進行了駁斥；第四，回顧了中國歷史上自甲午戰爭后出現的孫中山的興中會、康梁立憲派、北洋軍閥、蘇維埃、國民黨的訓政約法到‘五五憲草等憲政運動；第五，現在我們需要憲法；第六，現階段的憲政運動的特點是全民性的，是團結抗日的，是為了對付外來的敵人。”②《解放》雜志第96期專題刊登了林伯渠關于《我們需要的憲政》的論述，旗幟鮮明地指出“我們現在需要的憲法，不是歐美資本主義國家的那種憲法，不是社會主義國家的那種憲法，也不是民國二十五年頒布的憲法草案那種憲法，而是根據抗日民族戰爭的具體情況與社會階層力量的對比，基于三民主義最高原則的憲法。這個憲法應當確定和承認已經有了和獲得的東西，還應符合抗戰需要與符合全民族的利益”，“它要證明人民居住、遷移、言論、出版集會、結社、宗教、信仰、人身、通信等自由不受任何限制，而且應有具體切實的保障。它保證社會進步，穩固統一團結，并準備能夠促成它實現的環境。毫無問題，我們的憲法一定要規定我們的疆土，才算是保證國家領土的完整，這樣的一個憲法，是民主的、進步的、符合民族與民眾的利益，而又并不是過高不易實現的”③。林伯渠的報告為深陷于抗戰膠著狀態的邊區政府敲響了警鐘，并指明當前堅持憲政建設的首要目的是培養民眾的法治意識和抗日熱忱。

為了去除某些工作人員忽視民主的觀點，改變部分民眾不問國事的習慣，邊區政府更加注重啟蒙民眾的法治意識，健全各級參議會的建設，并制定了一系列適應邊區發展的法律法規。1941年5月1日，陜甘寧邊區第二屆參議會通過了《陜甘寧邊區施政綱領》，取代《陜甘寧邊區抗戰時期施政綱領》，在邊區起到根本大法的作用。后來又相繼通過了許多有利團結抗戰和保障人民權利的決議和條例。其中最主要的有：1.《保障人權財權條例》，其確定：“邊區一切抗日人民，不分民族、階級、黨派、性別、職業與宗教，都有言論、出版、集會、結社、居住、遷徙及思想信仰之自由，并享有平等的民主權利。保障邊區一切抗日人民的私有財產及依法之使用及收益自由權。在土地已經分配的區域，保證一切取得土地的農民之私有土地制，在土地未經分配的區域，保證地主的土地所有權及債主的債權”④。2.《陜甘寧邊區各級參議會選舉條例》，其確定：“凡居住邊區境內的人民，年滿十八歲，不分階級、黨派、職業、男女、宗教、民族、財產和文化程度的差別，都有選舉權和被選舉權，并采取普遍、直接、平等、無票選舉制”⑤。3.《陜甘寧邊區土地租佃條例》，確定了保證減租減息、交租交息的辦法，租佃契約及佃權的規定。

這些決議和條例的主要內容，大部分是過去已經開始實行的，在這次參議會上又作了補充，使之更加完備，從而進一步保障了邊區廣大民眾的民主權利，同時也增強了邊區內部各階層的團結。

“三三制”政權建設

民主選舉是邊區實現民主法治建設的關鍵舉措。在整個抗日戰爭時期，陜甘寧邊區共進行了兩次三級（邊區、縣、鄉）民主選舉。1937年7月至12月舉行的第一次民主選舉是為了實現從工農民主制到抗日統一戰線的民主制的轉變。1941年2月至9月舉行的第二次民主選舉的重點是貫徹落實抗日民族統一戰線的民主政治，即“三三制”的政權原則。

1940年3月6日，中共中央頒布了《抗日根據地的政權問題》的指示，首次提出在政府工作人員中，共產黨員、非黨的左派進步分子和中間派應各占三分之一，實行“三三制”的政權建設模式。“三三制”的提出是邊區民主政治建設道路上的一個里程碑，是貫徹落實抗日民族統一戰線的民主政治的內在要求。當時邊區的各階級、各階層對實行“三三制”的認識多不一致。由于經濟落后，邊區民族資產階級成員很少，所謂中間分子主要是一部分開明人士，貫徹“三三制”也主要是吸收一些紳士參加政權。因此，農民階級，尤其是貧雇農，對“三三制”政策表示疑惑和憂慮，他們擔心“咱們流血搞起來的政權，讓地主豪紳們跑進來，敢保不會上當？”而共產黨的中下級干部和出身工農的一般黨員也對地主紳士參加政權不放心。地主和開明紳士，對共產黨實行“三三制”一般多表示感謝和贊揚，愿意同共產黨合作，但有的人持觀望態度，懷疑“三三制”是不是擺個樣子，也有極個別反動地主分子企圖趁機搗亂。針對這種情況，中共邊區組織專門編寫了《實行“三三制”選舉運動宣傳大綱》，同時還通過延安《解放日報》《共產黨人》等報刊廣泛宣傳實行“三三制”政策的必要性及其重要意義。1942年3月13日《解放日報》刊登了一篇題為“實行三三制——貫徹黨的領導”的社論，假設存在有三個不同的縣參議會和縣政府：其一，縣政府和參議會都是清一色的共產黨員；其二，議會議員、政府委員中，黨外人士都在半數以下；其三，真正實行了三三制。以對比利弊的方式向群眾提問：“這三種縣政府在政策掌握上、工作方法方式上、工作作風上會有什么差異呢？在共產黨員思想意識的鍛煉上、工作能力的培植上又有什么不同呢？” ⑥以此宣傳“三三制”政權建設的優勢所在，生動地培養了群眾的民主意識，使之認識并感受到“三三制”政權建設的優越性，從而積極建言踐行，維護邊區民主政權的建設。此外，林伯渠、謝覺哉和李維漢等黨內負責人均親自撰寫文章宣傳“三三制”政策；邊區政府還發行《選舉通訊》，用以指導各縣、區、鄉的選舉工作。與此同時，中共的各級組織還幫助黨外人士競選，在自己提出的候選人名單中不僅有共產黨員，還包括黨外人士。

此外，為了保證“三三制”選舉的順利進行，邊區成立了各級選舉委員會，開辦選舉訓練班，組織上千名干部參加選舉的宣傳工作和組織工作。首先是利用原有的報紙。如延安的《解放日報》及其前身《新中華報》發表了350余件消息和文件。《邊區群眾報》每期都有選舉一欄，深入群眾報道消息，而綏德分區的《救亡報》、關中分區的《關中報》、葭縣的《進步報》、隴東的《救亡報》，都出版選舉特刊和專刊，隨時宣傳廣播選舉運動的消息。其次是出版定期刊物。如邊區政府民政廳及邊區選舉委員會出版了9期《選舉通訊》，每期發行兩千余份。安定、延川、環縣、吳堡、米脂等20個縣，都出版了《選舉通訊》，而定邊出版了《選舉通報》，華池出版《選教通訊》。環縣還有《選舉大眾報》，延川縣還散發了大量選舉傳單，綏德選舉工作團更出了《團訊》。再次還有很多不定期的宣傳材料、標語、口號、漫畫、宣傳小冊、宣傳大綱等不下20余種宣傳方式。如邊區民政廳及邊區選舉委員會出版選舉須知，大量印發邊區民主政治，邊區三級議會組織條例、選舉條例、鄉縣民主制度的重要及其實施、選舉條例的解釋及其實施、選舉運動的重要、本年選舉進行計劃、關于政權的三三制問題、怎樣開參議會、各級選舉委員會組織規程、選舉宣傳大綱、施政綱領、施政綱領研究大綱及各種傳單、標語等。綏德、淳耀、新寧、曲子、安塞等縣依當地具體情形單獨編寫了宣傳大綱。清澗、延川等縣皆印發各式各樣的宣傳標語口號數千份。吳堡、清澗及隴東分區各縣都出了街頭報。在墻上、市中心掛大幅漫畫。特別是邊區政府進行鄉選時，掛大幅候選人像，附注本人的政見更引起選民的注意。⑦

除了傳統的報刊、傳單等文字宣傳外，接受了民主、權利意識啟蒙的邊區群眾還創造性地用耳熟能詳的歌謠，唱遍了邊區的各個角落，將民主選舉的政權建設唱進了老百姓的心里。其中傳唱度最高，最具代表性的歌謠有《選舉小調》《青青的天》和《大家來選舉》等三首，號召群眾行使選舉權和監督權，助推了邊區“三三制”政權的建設。

在歌謠《青青的天》中有這樣的唱詞：

青青的天，白白的云，大家選舉要留神，選舉票上看清楚，看清好人與壞人，選上好人大家好，選上壞人都糟糕；

青青的天，白白的云，婆姨選舉有一份，選上婆姨來辦事，婦女們更稱心，大家快快來選舉，選舉不分男和女。⑧

經過邊區各級政府緊鑼密鼓的宣傳動員后，群眾參與選舉的意識逐漸強烈，從1941 年3月起，鄉級選舉在各縣陸續開展。5月22日，邊區政府在總結各縣選舉工作中的初步經驗后，發出第二次指示信，再次強調各級政府必須重視選舉工作，尤其要重視鄉縣選舉工作，因為鄉縣選舉工作是民主政治的基礎。邊區政府的第二次指示發出以后，邊區各縣的鄉縣選舉進入高潮。7月，邊區各縣的鄉級選舉陸續完成。“全邊區31個縣，80%以上的選民參加了投票選舉，共選出鄉縣參議員 29460名。據有關資料統計：在縣參議員中，邊區直屬縣中共黨員的比例超過了1/3，如延川縣99名縣參議員，共產黨員有45名，占45.5%；而在新區的則比較少，如米脂縣276名縣參議員中，共產黨員只有73名，占26%，不足1/3。從總體上看，縣參議員中的共產黨員占1/3強，基本上符合‘三三制原則的要求。”⑨

“三三制”原則在陜甘寧邊區的全面實施，把邊區的政權建設提高到一個新的發展階段，也為華北、華中、山東和華南抗日根據地實行“三三制”做出了表率。同時以民主選舉的具體方式，啟蒙了群眾的民主意識和權利意識，群眾參與政權建設的積極性被調動起來，連小腳老太太都覺得不好意思不參加選舉。陜甘寧邊區的三級民主選舉為邊區法治建設添加了濃重的一筆。

人民司法制度建設

培養群眾法治意識是邊區政府在推行法治建設進程中時刻關注的焦點，對于與國家、民族、人民的利益密切相關或對群眾有教育意義的典型案件，邊區則采取交給人民“公審”的方法，即選擇典型案件，組織一定規模的群眾大會，對案犯進行公開審判。公審的方式不僅教育了群眾，以生動的案例普及了基本的法律法規，同時聽取了群眾的呼聲，做到群眾法治啟蒙與法治建設的雙向互動。

1937年10月，發生了震驚整個延安城的黃克功槍殺劉茜案。借助黃克功案的公審，一方面表明了中國共產黨嚴于律己的原則，培養了群眾的平等意識，打擊了特權意識的存在，激發了群眾要求以平等的機會參加管理國家事務、社會事務和其他公共事務，同時認識到對自己的行為負有責任和義務；另一方面推廣了婚姻法，要求樹立正確的戀愛觀，為1939年《陜甘寧邊區婚姻條例》的制定和實施打下了堅實的群眾基礎。而“共產黨員有犯法者從重治罪”的規定也被寫進1941年5月制定的《陜甘寧邊區施政綱領》中。

邊區政府成立之初，由于干部缺乏、群眾普遍受教育程度低、法治意識不強，而且司法制度本身也不健全，量刑不當、判決失當的現象難以避免。但邊區政府堅持將司法部門辦案同人民群眾參與相結合的審判方式，在懲辦罪犯的同時教育了群眾，充分發揚了邊區政府的民主精神，收獲了群眾的支持和積極參與。“馬錫五審判方式”的誕生就是民主司法和人民群眾智慧的結晶，是邊區法治啟蒙與司法制度建設雙向互動的最好證明。

1937年3月，在甘肅省東部華池縣溫臺區四鄉封家園子，封張婚姻案一時成為人們熱議的話題。原來，封彥貴于1928 年將當時年僅3歲的女兒封捧兒與張全才的次子張柏訂了“娃娃親”。到了1942 年封捧兒長大成人后，封彥貴為多撈聘禮，一面與張全才家“退婚”，另一面又將女兒許配給南源村的張姓人家，收取了對方的法幣和銀元。為此，張全才向華池縣司法機關告狀。縣司法處判決買賣婚姻無效，撤銷封捧兒與南源村張某的婚約。一次偶然的相遇，封捧兒與張柏一見傾心，表示要自愿結合。但封彥貴卻又以高聘禮將封捧兒許配給慶陽縣朱姓地主的兒子為妻。張全才聞訊，糾集同族子弟20 余眾，以棍棒等為武器，于3月13日深夜到封家“搶親”，封彥貴立即向華池縣司法處控告。縣司法人員未作調查研究，偏聽封彥貴的一面之詞，按照《陜甘寧邊區婚姻條例》中禁止“包辦強迫”婚姻的規定，以“搶親”罪判處了張全才有期徒刑6個月，同時宣布封捧兒與張柏的婚姻無效。不久，時任隴東分庭庭長的馬錫五到華池縣巡視，封捧兒聞訊便攔路告狀，詳細訴說了事情的來龍去脈。馬錫五受理了封捧兒的上訴案，立即在當地向區鄉干部和附近的群眾了解事實真相，并親自詢問封捧兒的意見和要求。當得知封捧兒確實不愿同朱氏結婚，“死也要與張柏結婚”，以及整個事件的前因后果后，馬錫五便協同縣司法處，在村公所舉行群眾性的公開審判，當眾審明封彥貴將女兒作為財物兩次進行買賣婚姻的事實，張全才聚眾“搶親”的罪行緣由，以及封捧兒本人對婚姻的意見，重新宣判：“1.封捧兒與張柏雙方自愿結婚，依據《陜甘寧邊區婚姻條例》的‘婚姻自主的原則，其婚姻準予有效；2.張全才等聚眾‘搶親，驚擾四鄰，有礙社會風氣，判處張全才徒刑，以明法制；3.封彥貴以女兒為‘財物，兩次進行買賣婚姻，違反邊區的婚姻條例，科以勞役，以示警戒。”⑩馬錫五重新審判的結果不僅結合客觀事實懲罰了違法者，抨擊了封建買賣婚姻，保護了正當的婚姻關系，同時也宣傳了新的婚姻法，提高了群眾對婚姻法的認識，受到了群眾的熱烈擁護。

馬錫五把黨的群眾路線等優良革命傳統運用到審案工作中，深入廣闊農村進行調查研究，實事求是地把握案情，不偏信不偏聽，注重將群眾的輿論與政策和法令融為一體，啟發了群眾的權利意識、責任意識和民主意識，創造了被邊區群眾稱頌的“馬錫五審判方式”。而就地審判的形式既減輕了群眾的經濟負擔，消除了許多不識字的農民不會寫狀紙的憂慮，又使受冤者能及時申雪，從而克服了忍氣吞聲的弱點，大膽地維護自身合法權利，使邊區的民主法治更加深入人心。馬錫五審判方式是邊區司法工作的一個創舉，同時也是新民主主義司法工作的縮影。

抗日戰爭時期，陜甘寧邊區在中國共產黨領導下，進行了卓有成效的法治建設，這既是這一時期中國共產黨進行邊區建設的重大舉措，也是邊區廣大人民群眾接受法治啟蒙后的期盼與需要。

注釋：

①韓延龍、常兆儒：《中國新民主主義革命時期根據地法制文獻選編（第一卷）》，中國社會科學出版社1981年版，第32頁。

②⑨中共陜西省委黨史研究室：《陜甘寧邊區史綱》，陜西人民出版社2012年版，第158、210-211頁。

③《紅色檔案 延安時期文獻檔案匯編》編纂委員會：《解放》第五卷（第81期至第100期），陜西人民出版社2013年版，第443頁。

④⑤中國社會科學院近代史研究室、《近代史資料》編譯室：《陜甘寧邊區參議會文獻匯輯》，知識產權出版社2013年版，第112、126頁。

⑥《延安民主模式研究》課題組：《延安民主模式研究資料選編》，西北大學出版社2004年版，第152頁。

⑦⑧《紅色檔案 延安時期文獻檔案匯編》編纂委員會：《陜甘寧邊區參議會史料匯編》下卷，陜西人民出版社2013年版，第834—835、836頁。

⑨《馬錫五同志的審判方式》，《解放日報》1944年3月13日。

（作者系南開大學馬克思主義教育學院博士研究生）

（責編 王燕萍）