農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目引入金融和社會(huì)資本的PPP 融資模式研究*

孟禹彤 王松江

(昆明理工大學(xué)管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)院，云南 昆明 650093)

0 引言

目前，我國(guó)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目的投融資體系有待進(jìn)一步健全，一般采用政府投融資平臺(tái)投資主導(dǎo)的投融資模式，并沒有成體系的投融資模式，資金大部分來自于財(cái)政撥款。

基于農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)中出現(xiàn)的問題，從解決融資困難以及財(cái)政資金困難兩個(gè)角度出發(fā)，改善融資模式，向農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目引進(jìn)社會(huì)資本和金融資本，將在一定程度上促進(jìn)昆明市農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目的發(fā)展。

1 農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目運(yùn)用PPP 模式的必要性及優(yōu)勢(shì)

PPP 是英文Public-Private-Partnership 的首字母縮寫，PPP 項(xiàng)目融資模式最大特點(diǎn)就是政企合作，即通過政府與社會(huì)私營(yíng)部門的合作形成的融資模式。

1.1 農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目運(yùn)用PPP 模式的必要性

(1)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目應(yīng)用PPP 融資模式，能解決農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目資金不足的問題，降低項(xiàng)目的資產(chǎn)負(fù)債率，縮短項(xiàng)目的建設(shè)周期，降低建設(shè)成本。

(2)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目應(yīng)用PPP 融資模式，是通過政府和社會(huì)資本主體共同組成項(xiàng)目公司，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行建設(shè)管理，引入私營(yíng)部門先進(jìn)的技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，能提高農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目的效率和質(zhì)量。

(3)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目應(yīng)用PPP 融資模式，解決農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目資金不足的問題，利用好社會(huì)資本具備的技術(shù)和管理優(yōu)勢(shì)，為農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目吸引新的發(fā)展資金，降低政府債務(wù)，促進(jìn)昆明市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)“多方共贏”。

1.2 農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目運(yùn)用PPP 模式的優(yōu)勢(shì)

(1)政策優(yōu)勢(shì)。自開始提倡PPP 模式以來，PPP 模式一時(shí)之間成為了焦點(diǎn)和熱點(diǎn)，財(cái)政部也相繼推出了相關(guān)文件，倡議PPP 模式的運(yùn)用逐漸形成規(guī)范［1］，引導(dǎo)全國(guó)上下正確并力推PPP 模式，為農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目運(yùn)用PPP 模式提供了大量的政策支撐。

(2)金融優(yōu)勢(shì)。融資功能是PPP 模式最首要的功能，PPP 模式最早就是為了融資而生:政府部門由于資金不足，難以獨(dú)自承擔(dān)大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金，為此通過PPP 模式，解決財(cái)政資金不足的問題。正是這種融資功能，使得PPP 得以廣泛推廣和利用。農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目開發(fā)資金來源廣泛，運(yùn)用PPP 模式更能發(fā)揮項(xiàng)目的資金優(yōu)勢(shì)。

(3)管理優(yōu)勢(shì)。項(xiàng)目PPP 模式使得管理質(zhì)量提高，公平效率統(tǒng)一結(jié)合。一方面，使得民間資本閑置資金充分發(fā)揮，也極大利用了私人部門的技術(shù)手段以及管理技術(shù)，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效率大大提高，而且提升了政府部門自身的管理效率，從而提高了整個(gè)項(xiàng)目的質(zhì)量。另一方面，節(jié)省了政府的開支，進(jìn)而政府部門可以增加對(duì)其他服務(wù)部門或公共物品的投資。因此，PPP 模式促進(jìn)了效率與公平的有機(jī)結(jié)合。

2 農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目運(yùn)用PPP 項(xiàng)目融資模式

2.1 農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目運(yùn)用PPP 項(xiàng)目融資模式設(shè)計(jì)

按農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目的工作重點(diǎn)，將土地綜合治理項(xiàng)目，產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目和其他有收益的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目作為三大類別，并考慮加入有收益的非農(nóng)業(yè)項(xiàng)目。具體分類見表1。

表1 農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目PPP 融資模式分類表

根據(jù)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目和PPP 融資模式的特點(diǎn)，提出“將非盈利項(xiàng)目與盈利項(xiàng)目捆綁”或者“單獨(dú)盈利項(xiàng)目”的PPP 融資模式，對(duì)這兩大類農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目的四種鼓勵(lì)和引進(jìn)社會(huì)資本模式。具體模式設(shè)計(jì)見表2。

表2 農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目運(yùn)用PPP 模式設(shè)計(jì)表

2.2 農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目運(yùn)用PPP 項(xiàng)目融資模式的融資結(jié)構(gòu)

基于提出的四種PPP 融資模式，因?yàn)橛胁煌挠头怯?xiàng)目捆綁組成項(xiàng)目進(jìn)行PPP 融資，投融資結(jié)構(gòu)各有不同。

在PPP 模式中，政府投融資平臺(tái)和社會(huì)投資者共同組成SPC，SPC 負(fù)責(zé)管理項(xiàng)目的一切開支。雙方共同出資農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目總投資的一定比例作為SPC 的資本金，還可通過股權(quán)投資基金、產(chǎn)權(quán)投資基金和私募資金等籌集項(xiàng)目公司資本金，項(xiàng)目公司資本金一般占項(xiàng)目總投資的30%，但根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際規(guī)模大小，可對(duì)資本金的占比做適當(dāng)?shù)纳细≌{(diào)整。其余的項(xiàng)目投資以農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目為主體向“農(nóng)開行”或其他銀行和金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行債務(wù)融資，債務(wù)融資的資金占比一般為項(xiàng)目總投資的70%，但由于銀行債務(wù)融資的流程較復(fù)雜以及門檻高，其債務(wù)融資可多元化。保證社會(huì)資本和金融資本的共同進(jìn)入，在引進(jìn)社會(huì)資本進(jìn)入的同時(shí)，輔佐金融資本的進(jìn)入［2］。SPC 雙方以出資占比而承擔(dān)相應(yīng)債務(wù)，享受收益。以模式一為例，其投融資結(jié)構(gòu)見圖1。

圖1 “模式一”投融資結(jié)構(gòu)

2.3 農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目運(yùn)用PPP 項(xiàng)目融資模式的資金結(jié)構(gòu)

在PPP 模式下，項(xiàng)目的資金運(yùn)作是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，政府(政府投融資平臺(tái))和社會(huì)投資者以一定的比例投資(資本金一般為項(xiàng)目總投資的30%，其比例根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際規(guī)模可作上浮調(diào)整)作為項(xiàng)目公司資本金直接對(duì)項(xiàng)目投資，構(gòu)成項(xiàng)目的直接融資部分。另外的部分(一般為項(xiàng)目總投資的70%，可多元化)可來自于“農(nóng)開行”或其他銀行/金融機(jī)構(gòu)的債務(wù)融資，或其他方式籌集的資金構(gòu)成項(xiàng)目的間接融資部分。以農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目PPP 融資模式一為例，根據(jù)其資金特點(diǎn)，資金流轉(zhuǎn)圖參考圖2，資金運(yùn)作流程圖見圖3。其他三種模式可根據(jù)其投融資模式參考，稍作修改即可。

3 農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目運(yùn)用PPP 模式的風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制研究

農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目運(yùn)用PPP 模式的風(fēng)險(xiǎn)管理貫穿整個(gè)項(xiàng)目的生命周期，在項(xiàng)目初期，要進(jìn)行整體的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、分擔(dān)、評(píng)估、管理，還要在不同階段不斷地進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)再識(shí)別、再分擔(dān)、再評(píng)估、再管理［3］。

根據(jù)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目的特點(diǎn)，應(yīng)通過投融資體系研究、優(yōu)勢(shì)分析、PPP 融資模式機(jī)制研究來進(jìn)行性風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制研究。因涉及多個(gè)階段，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目也就導(dǎo)致不同階段出現(xiàn)各類風(fēng)險(xiǎn)，因此如何防范、規(guī)避、降低風(fēng)險(xiǎn)就成為項(xiàng)目研究的重點(diǎn)之一。全面識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)以及進(jìn)行合理分擔(dān)和應(yīng)對(duì)，是社會(huì)資本和金融資本參與項(xiàng)目的關(guān)鍵成功因素。

3.1 風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

根據(jù)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目的兩大項(xiàng)目類別和四種模式的現(xiàn)狀分析，對(duì)其存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，并提出相應(yīng)的有效的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)防范策略。風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的過程見圖4。

圖4 風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別過程

3.2 農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目運(yùn)用PPP 模式的風(fēng)險(xiǎn)

根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別過程，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目運(yùn)用PPP 融資模式的風(fēng)險(xiǎn)研究應(yīng)著重識(shí)別以下幾點(diǎn):

(1)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于土地綜合治理項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目而言，在發(fā)展有穩(wěn)定現(xiàn)金流產(chǎn)出的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目上，由于競(jìng)爭(zhēng)者出現(xiàn)、價(jià)格波動(dòng)以及消費(fèi)需求轉(zhuǎn)移等不確定因素所引起的實(shí)際經(jīng)營(yíng)收益與預(yù)期收益發(fā)生偏離，會(huì)造成市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。

(2)金融風(fēng)險(xiǎn)。金融風(fēng)險(xiǎn)是指對(duì)金融體系穩(wěn)健運(yùn)行構(gòu)成威脅的事件。一旦金融市場(chǎng)或金融機(jī)構(gòu)在交易活動(dòng)中出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于引入社會(huì)資本和金融資本的項(xiàng)目本身而言，會(huì)造成項(xiàng)目成本增加等建設(shè)資金供應(yīng)不足，或者來源終端會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目工期拖延甚至被迫終止，或者利率、匯率變化導(dǎo)致融資成本升高。

(3)建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)存在于項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工、管理等各關(guān)鍵階段。建設(shè)的各個(gè)階段，由于管理不到位、設(shè)計(jì)變更等因素影響，造成了工程質(zhì)量不合格，成本進(jìn)度等出現(xiàn)偏差，安全存在隱患等風(fēng)險(xiǎn)。

(4)技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。在項(xiàng)目建設(shè)過程中，由于所需技術(shù)不成熟，導(dǎo)致難以滿足預(yù)定的標(biāo)準(zhǔn)和要求;設(shè)計(jì)方案適應(yīng)性差，導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度減慢;需要投資機(jī)構(gòu)追加投資進(jìn)行技術(shù)改造等，均可造成技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。

(5)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)是指合同條款不適于擬投資項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，項(xiàng)目管理能力人員能力不強(qiáng)、經(jīng)驗(yàn)不足，工人勞動(dòng)積極性較低、管理結(jié)構(gòu)不能充分發(fā)揮作用以及由于項(xiàng)目各方面關(guān)系不協(xié)調(diào)和其他不確定因素而引起的風(fēng)險(xiǎn)［4］。

(6)法律與信用風(fēng)險(xiǎn)。一方面，往往因?yàn)閲?guó)家法律發(fā)生變動(dòng)會(huì)給農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)PPP 項(xiàng)目帶來一定的法律風(fēng)險(xiǎn);另一方面，PPP 項(xiàng)目參與方之間通過各種協(xié)議進(jìn)行協(xié)調(diào)權(quán)責(zé)利，一旦參與方不按協(xié)議履行責(zé)任義務(wù)時(shí)，將帶來信用風(fēng)險(xiǎn)。

(7)環(huán)保風(fēng)險(xiǎn)。隨著環(huán)境污染越來越嚴(yán)重，公眾對(duì)于環(huán)保措施的實(shí)施也越來越重視。而對(duì)于農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)PPP 項(xiàng)目來說，為滿足環(huán)保的要求，就得增加項(xiàng)目成本，PPP 項(xiàng)目的生產(chǎn)效益及運(yùn)營(yíng)情況將受到影響，從而帶來環(huán)保風(fēng)險(xiǎn)。

(8)不可抗力風(fēng)險(xiǎn)。一方面，PPP 項(xiàng)目實(shí)施過程中，因罷工、戰(zhàn)爭(zhēng)、抗議游行等不可預(yù)見的意外會(huì)給農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)帶來風(fēng)險(xiǎn);另一方面，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目開發(fā)完成后，農(nóng)業(yè)項(xiàng)目受自然災(zāi)害所帶來的損失往往比較大，包括因火災(zāi)、地震、旱災(zāi)等引起的不可控制的風(fēng)險(xiǎn)將對(duì)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目產(chǎn)生很大影響。

根據(jù)識(shí)別出的風(fēng)險(xiǎn)，以及農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目運(yùn)用PPP 模式進(jìn)行建設(shè)的特點(diǎn)，應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理分擔(dān)，采取措施對(duì)不同風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管控，以最佳的效果實(shí)施農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目。

4 結(jié)語(yǔ)

基于農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目中存在的問題，上文提出的四種“捆綁”PPP 模式，解決了社會(huì)資本參與農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目建設(shè)意愿不高的問題，并緩解了政府的財(cái)政壓力，提高了農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目的質(zhì)量和效率，對(duì)于進(jìn)一步推動(dòng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式具有重要意義。

運(yùn)用PPP 模式進(jìn)行農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目，要合理分配各類風(fēng)險(xiǎn)，降低項(xiàng)目區(qū)域的風(fēng)險(xiǎn)，采取合理的防范風(fēng)險(xiǎn)的措施，將由風(fēng)險(xiǎn)帶來的損失降低在最小范圍，使運(yùn)用PPP 模式進(jìn)行農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目的效果達(dá)到最佳。

［1］孫慧，寧玉璽，張逸婷. 城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中捆綁盈利性項(xiàng)目的PPP 模式分析［J］ . 天津大學(xué)學(xué)報(bào)，2013，15 (6):492-496.

［2］湯文艷. 我國(guó)PPP 公共項(xiàng)目公私合作機(jī)理研究［D］ . 重慶:重慶大學(xué)，2011.

［3］柯永建，王守清，陳炳泉. 私營(yíng)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施PPP 項(xiàng)目的政府激勵(lì)措施［J］. 清華大學(xué)學(xué)報(bào)(自然科學(xué)版)，2009(9):1480-1483.

［4］張悅. 農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目融資難問題研究［J］. 經(jīng)營(yíng)管理者，2009 (23):3-4. PMT