美國TPP霸權戰略與中國選擇

陳偉明

TPP的由來及發展

TPP（Trans-Pacific Partnership Agreement）最初源起世紀之交美國所倡議的P5，即包括美國、澳大利亞、新西蘭、智利和新加坡在內的自由貿易協定，但是之后由于種種原因未能付諸實踐，然而智利、新西蘭和新加坡等國的熱情未減。在2002年舉辦的APEC領導人非正式會議期間，智利、新西蘭和新加坡三國首腦宣布“太平洋三國更緊密經濟伙伴協定”談判正式啟動。文萊隨后在2004的第二輪談判中成為觀察員國，并在2005年4月成為正式談判方，P4正式成立。但是由于四國經濟規模較小，對世界貿易體系影響甚微。2009年11月，經過多方聽證和辯論，美國奧巴馬政府決定繼續推進小布什政府的動議，高調宣布加入談判，并將其更名為TPP，使得TPP陡然成為世界焦點。美國加入后，借助已有議題，推動自己的關切，全力主導和推動TPP談判。美國對亞太貿易擺出的高姿態激發了其他APEC成員國的激情，很快，澳大利亞、秘魯、越南、馬來西亞、墨西哥和加拿大先后加入TPP談判。2013年7月，日本正式宣布加入談判。至此，TPP已擁有12個成員國。其他尚未加入TPP談判的APEC成員中，韓國政府于2013年11月確定了加入TPP的方針，并研究正式加入TPP的方案。臺灣作為亞太區域小型外向型經濟體，為避免在新一輪亞太區域經濟整合中被邊緣化，2013年7月宣布將在8年內加入TPP。印尼、泰國和菲律賓正密切關注TPP談判，有可能成為潛在的TPP成員國。緬甸、老撾和柬埔寨，因TPP標準高，成為會員的可能性不大。而作為第二大經濟體，盡管各界對于TPP是否針對中國的說法議論紛紛，但中國并沒有完全排斥TPP。2015年全國兩會期間，商務部長高虎城在答記者問時表示，中方歷來的立場是對于一切有利于世界貿易自由化和區域經濟一體化的自貿協定安排，只要是秉持開放和透明態度，中方持開放態度。

TPP綱要文件的主要內容與特征

2011年11月，在夏威夷APEC領導人非正式會議期間，TPP談判各方宣布達成《加強貿易與投資，支持就業、經濟增長與發展：跨太平洋伙伴關系協議綱要》。就其內容而言，主要包括了貨物貿易、服務貿易、投資措施、政府采購、知識產權以及爭端解決機制等20個條款和勞工標準和環境保護兩個附件，計劃目標在2015年全面實現零關稅。從該綱領性文件來看，TPP在市場準入、覆蓋領域、組織性質以及政策考量等方面都與P4相比發生較大變化。首先，P4目的在于創立一個“高質量”的貿易協定，推行一系列協議，最終實現零關稅，雖然TPP也是基于此目的，但是在談判過程中已存在不少的“例外”或“過渡”情況；其次，美國加入TPP以后，納入了電子商務、金融服務、投資、電信等P4未覆蓋領域；最后，TPP很多條款超出經濟領域，部分涉及國家政治政策，如新增的勞動標準等規定。這些變化都反映出美國通過主導TPP的談判進程來納入自身希望的貿易規則的企圖。整個綱領從文件本身看體現出以下幾個特征：首先，TPP設計理念上是以樹立全球貿易新標準為目的，從而打造“21世紀自由貿易協定范本”。TPP的目標就是“建立一項里程碑式的、面向21世紀的貿易協議，為全球貿易設置新的標準，并納入下一代的貿易問題”。其次，TPP從內容上看是以推進真正全面深化的經濟一體化為重點。相比較APEC或者P4，TPP所涉及的經濟領域更深更廣，涵蓋商品和服務，以實現貿易、投資和服務的一體化，在規則、標準和政策上也力求實現一體化。最后，在推進策略上體現出一定的靈活性。相對于原來APEC的非正式性，TPP要求更高，約束力更強，但是跟P4相比，TPP又顯得更為靈活，實用性更強。

TPP談判的當前進程和主要難點

TPP談判并非是在奧巴馬擔任總統后啟動的，但卻被其作為亞太外交和經貿政策的主打內容，更是用來保持美國霸權，遏制中國挑戰、阻止中國崛起的新工具，還可能成為奧巴馬作為美國總統的歷史遺產。因此，美國政府正開足馬力，加快自貿談判進程，致力于2015年完成跨太平洋戰略經濟伙伴協定（TPP）談判，以重塑全球貿易規則和避免受到下屆總統大選的干擾。2015年3月9日，談判各方首席代表在夏威夷展開的新一輪磋商當中，與會各方據稱有望在知識產權等存在利益分歧的領域打破僵局，美、日兩國均宣布“有在數周、數月后達成協議的強烈意愿和決心”。

美國如果想在2016年前完成TPP談判，需要跨越三大關口：一是美日之間圍繞農業、汽車和匯率等敏感議題的談判。盡管美日之間是世界范圍內非常重要的伙伴，但是在TPP談判桌上兩國又是主要談判對手，其談判進程一定程度上是TPP談判協議能否達成的風向標。在農產品領域，美日就日本牛肉、豬肉進口激增時恢復高稅率的緊急進口限制措施等展開磋商，力爭彌合分歧。其中兩國爭議較大的是：美國要求日本增加進口的主食用大米，日本則以對國內農戶影響較大為由不愿松口；日本要求美國立即取消汽車零部件關稅，美國則希望暫時保留，雙方均不肯讓步。這樣，美日雙方在農產品和汽車的市場準入上各有保留和訴求，一時難以達成一致。二是美國國會尚未通過貿易促進授權法案。所謂貿易促進授權，又稱“快速道”授權，是指國會將為美國政府設置貿易談判目標，作為交換，國會承諾一旦達成貿易協定，就將迅速對其進行直接表決，不對內容做任何修改。獲得這一授權被認為是奧巴馬政府與其他國家達成自貿協定的先決條件。一旦2015年國會沒有通過，到2016年在總統大選沖擊下兩黨更加難以達成妥協。三是其他TPP成員還存在懸而未決的問題，如加拿大對進一步開放農產品市場存有疑慮，越南和馬來西亞對國有企業、知識產權、環境保護等規則存在分歧等。

對TPP在宏觀戰略上的定位

美國戰略重心東移的經濟舉措。2008年金融危機爆發，為了重振美國經濟，奧巴馬政府提出“實現經濟平衡增長的新戰略”。美國政府經過論證研究，重新審視TPP，希望通過其來為奧巴馬政府的“出口倍增計劃”提供有力支撐，為美國經濟復蘇注入新的動力。同時，美國重返亞太進行戰略東移的深層次原因更是對東亞區域一體化發展和中國迅速崛起的擔憂。在政治和軍事已經分步驟東移的情況下，TPP的出現不僅符合了美國經濟上復蘇的需要，同時還可以從經濟上奪回亞太地區領導權。

美國推動制定新的全球貿易規則的戰略抓手。美國高調推進TPP，其戰略意圖中就包含著以全新“規制”駕馭亞太合作進程。美國通過主導TPP談判進程，推銷自己的貿易理念，不斷制定全新的貿易規則，甚至于有架空APEC和WTO組建全新貿易體系的意味，美國著眼未來的制度優勢，通過TPP和TTIP，重塑世界貿易格局，維護美國全球霸權。

標志著美中日博弈關系轉變。本世紀初的十年，中日之間反復博弈爭奪東亞地區的主導權，中國積極面對，深化國內改革，堅持對外開放，取得舉世矚目的成績，在2010年趕超日本成為第二大經濟體。中國在中日之間博弈略勝一籌。第二個十年，美國以TPP制衡中國，預示著美中爭奪亞太地區主導權。美中分別是世界第一、第二大經濟體，互為重要的經貿伙伴，導致博弈更復雜難度更大。在中美博弈中，日本的動向也很關鍵，它偏向哪一方，哪一方就具有相對優勢。目前看，日本一方面加緊與美國進行TPP的談判；另一方面也在重啟中日韓自貿區談判，以緩和在TPP問題上追隨美國而引發中國的擔憂，避免與中國形成正面沖撞。

中國的應對策略

雖然美國在2014年宣稱在談判取得實質性成果前不考慮接納新成員，而且設置高門檻，意圖使中國知難而退，但是美國國務院副助理國務卿克萊夫特也強調，TPP不是與中國為難的安排，可以預見中國將來會加入進來。目前，中國同美國和歐盟都建立了關于TPP談判和TTIP（跨大西洋貿易與投資伙伴關系）談判進程的信息交流機制。因此，可以預見未來中國是很可能加入TPP談判的。

TPP的很多貿易規則從客觀上來講確實反映了新的區域貿易協定的發展要求，并代表了未來貿易的發展方向。而且，如果TPP談判果真能在2016年前達成實質性協議的話，中國將不得不直接面對TPP對經濟政治各方面帶來的壓力。與其坐等壓力到來，不如直接融入其中，轉變成為其中一分子。為此，在加入的談判中中國可以采取以下措施：一是可以通過比較正式的渠道如中美戰略與經濟對話向美方提出加入TPP。雖然美方可能以現有成員國談判未達成實質性成果為由進行拒絕，但是TPP本身根據其綱要文件規定是個開放性的貿易組織，現有成員也都是APEC的成員國，因此一旦其談判達成美國也就不好再拒絕了。二是積極爭取部分成員國的支持，如澳大利亞已明確表明歡迎中國加入TPP，加強對TPP內部以中國為主要貿易伙伴的國家的工作，形成共同接納中國加入的聲音。三是接觸談判中存在類似知識產權、國有企業、環境問題等很難達成一致的國家，如越南、馬來西亞等，交流經驗，尋求支持。

大力發展中國參與的FTA網絡，推動區域一體化進程，制定對中國有利的貿易規則。一是積極推進中國和東盟自由貿易區建設，挖掘“10+Χ”模式的效力。多年實踐表明，“10+Χ”模式在東亞地區貿易投資自由化建設方面發揮著重要的作用，已成為地區發展重要推動力，而且TPP一旦建成，東盟的地位必將被邊緣化，因此東盟對于繼續深化“10+Χ”模式也是極力支持的。二是積極推進RCEP談判，深化東亞地區全面合作。目前《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）談判由東盟發起，中國、日本、韓國、澳大利亞、印度6國參與。這是一個沒有美國參與的融合亞洲大洋洲重要經濟體的區域合作組織，中國一方面可以發揮大國政治經濟影響力，另一方面還可以推動區域經濟一體化。三是加速推進中韓或中日韓自貿區。雖然中日韓自貿區談判因為日本在歷史和領土問題的錯誤行為一直斷斷續續，但是中韓之間沒有這樣的阻礙，中韓自貿區建設取得階段性成果可以更好地推進中日韓自貿區建設。

以TPP的壓力化為國內深化改革的動力，加強薄弱環節建設。必須理性認識TPP所帶來的壓力，化壓力為動力。TPP的高標準一定程度上反映了未來貿易規則的發展方向，因此出于國內國際發展的需要，要及時推進中國經濟結構調整和產業升級，積極了解TPP的基本規則和規則制定的過程。要深化國內改革，逐步開放資本市場，提高金融業內資和外資準入水平；要加快國企改革，消除壟斷，加大市場競爭；要在勞工標準與環境標準上要跟國際上逐步接軌；知識產權標準也要跟國際接軌；要逐步降低中國的關稅水平。

充分利用己方優勢，全力推進“一帶一路”戰略。中國“一帶一路”中的“一帶”是要在中國西部打開通道，促進“新絲綢之路經濟帶”周邊經濟體的共同發展，形成中國經濟發展的穩固大后方；“一路”則是要通過“新海上絲綢之路”努力建立海洋新秩序，并促進中國海洋貿易的進一步發展。而且在未來10年里，涉及的65個國家的整體出口將占全世界的三成，成為真正的世界發展“第三極”。通過推進“一帶一路”戰略來制定對中國有利的新的貿易規則。

（作者系南京國際關系學院國際戰略教研室講師）

責任編輯：黃 杰