深度開發利用江蘇城市地下空間資源

城市地下空間已成為一種稀缺的新型經濟資源，對其進行有效開發利用，對于土地稀缺和正處于快速城市化的江蘇來說，具有十分重要的意義。

一、江蘇城市地下空間資源開發利用存在的問題

向地下縱深拓展空間，是城市化過程中緩解土地資源稀缺的必然選擇。根據對發達國家的統計，人均GDP超過3000美元時，就具備了規?；_發利用地下空間資源的經濟基礎。江蘇2006年人均GDP已經超過3500美元，加之土地資源稀缺，人均耕地在0.9畝以下，迫切需要對城市地下空間資源進行開發利用。經過多年努力，江蘇現已在許多方面走在全國前列。如2005年6月，南京市編制出臺的《南京城市地下空間開發利用總體規劃》，是全國最早的城市地下空間開發利用專項規劃；2006年7月，南京市對鼓樓區湖南路地下商業街等地下空間進行拍賣，是國內把地下空間使用權獨立于土地使用權單獨出售的最早案例；南京市新街口總面積達40多萬平方米的地下綜合體，一度曾經是全國最大的地下綜合體。另據統計，截至2014年，江蘇已有南京、蘇州、無錫、常州、徐州、南通等六個城市獲準建設地鐵，這在全國各省區中是最多的。然而，據調查發現，江蘇在城市地下空間資源開發利用上也存在著諸多問題。

總體規模偏小。雖然江蘇2013年人均GDP已超過1.2萬美元，但是到目前為止，江蘇城市地下空間資源開發利用量尚不足1平方米/人。與國內發達地區相比，存在著較大的差距。如上海市地下空間資源開發利用量早在2010年就已經達到2平方米/人，到2014年，有效利用總量已達到5200萬平方米；北京市地下空間資源開發量2013年底已接近3平方米/人，總量接近6000萬平方米。

無序開發嚴重。這主要是由地下空間資源特殊的物理屬性所引致的：一方面，雖然按目前的技術水平，可以開發地表以下100～150米深的地下空間資源，但是縱深方向淺層開發后會對深層開發帶來相當大的難度，最終會極大地增加開發成本。目前，江蘇絕大多數地下建筑都不超過10m，這對后續的深層開發極有可能會產生巨大的成本；另一方面，雖然水平方向相互連通、統一開發會極大地提高地下空間利用率，但是目前江蘇絕大多數地下空間開發利用處于由地上建筑投資者自主決策的狀況，零星分散、前后失調、缺乏規劃，與地下空間合理開發的本質要求相距甚遠。

資源利用低下。雖然目前江蘇有拍賣城市地下空間資源使用權的先例，但是，經調研發現，更多的城市地下空間資源的使用并沒有與地表土地分離開來，而一般是由地表土地使用權的獲得方免費獲得使用權。這種城市地下空間資源免費使用、產權不清的狀況，不僅不利于作為稀缺經濟資源的城市地下空間的最優利用，而且也容易導致作為國有資產的城市地下空間資源的大量流失。

二、江蘇城市地下空間資源開發利用

存在問題的主要原因

權責關系不清。這主要表現在：一是地下空間與地表土地之間關系不清，沒有明確把城市地下空間資源作為一種獨立于地表土地的資源來對待。二是地下空間產權關系不清，主要是沒有明確地下空間資源開采的歸屬權。這兩方面的權責關系不清是導致現實中地表投資者免費和無序開發利用地下空間資源的主要原因。

管理體制不暢。這主要體現在：一方面，建設、國土、民防、財政、環保等各個職能部門都有權插手和過問城市空間開發的某個環節或某些問題；另一方面，對這些部門之間的職能及其相互關系沒有明確規定，結果使得在城市地下空間資源的開發利用過程中，容易出現“有利一哄而上，有困一哄而散”以及多頭管理與無人管理并存的現象。

法制建設緩慢。截至2014年5月，雖然我國專門針對地下空間開發利用的法律法規總共有55部，但是目前江蘇除了蘇州、無錫、南通等城市外，南京、徐州、常州等主要城市還沒有相關立法，更為重要的是，還沒有省一級的法律法規。同時，已有的法律法規對于地下空間與地表土地的關系以及地下空間的產權歸屬等實質性問題沒有提及，難以為城市地下空間資源的開發利用提供有益的指導和幫助。

三、推進江蘇城市地下空間資源開發利用

明確身份，把地下空間從土地資源中獨立出來。根據《中華人民共和國物權法》第136條規定：“建設用地使用權可以在土地的地表、地上或者地下分別設立。新設立的建設用地使用權，不得損害已設立的用益物權。”在現實中，南京、深圳、杭州、福州等地，都有把城市地下空間作為一種獨立資源進行市場流轉（拍賣）、產權產籍登記的案例。因此，把城市地下空間從原有土地資源中獨立出來，既有法律基礎，又有實際案例的支撐。對此，江蘇應該按照相關法律法規，在全省有條件和有能力的地區，盡快有規劃有條理地進行城市地下空間資源的開發利用，避免出現地表土地使用方無償和任意侵占地下空間資源的現象。

界定產權，確定城市地下空間的國有化屬性。首先，城市地下空間資源是一種可耗竭的自然資源，可耗竭意味著其在開發利用上要注重代際公平的重要性，也即需要對其開發利用進行統籌規劃，因而在此方面選擇國有化和借助政府的力量，將比其他形式更加有效。其次，從社會實踐來看，城市地下空間資源作為一種可耗竭自然資源，無論在發達國家還是在發展中國家，都傾向于歸國家統一控制。最后，參照中國自然資源產權制度，我國城市地下空間資源在產權歸屬上選擇國有化，符合整體社會意識，也順應制度變遷的路徑依賴。因此，選擇將國有制作為城市地下空間資源開發利用的產權主體，不僅是開發利用城市地下空間資源的必然選擇，而且也是實現城市地下空間資源有效開發利用的理性選擇。

調整思路，提升城市地下空間開發利用效益。對于城市地下空間資源的開發利用來說，過于強調“保護”和“控制”，不僅不符合其自身特性，也不符合江蘇經濟發展水平和城市化水平對城市地下空間資源的開發要求。因此，應盡快調整開發利用戰略和思路，抓住江蘇新型城鎮化建設的新契機，將城市地下空間資源的開發利用與地表土地開發盡可能結合起來，張弛有度，有計劃有步驟、積極穩妥地推進城市地下空間資源的開發利用。同時，要構建城市地下空間資源市場，促進城市地下空間資源的流轉。對此，不僅要避免出現城市地下空間資源免費使用的現象，努力提高城市地下空間開發利用效率，而且還需要在明晰產權關系的基礎上構建城市地下空間資源市場。這方面具體可以參照城市土地資源市場的相關做法和經驗，即在維護城市地下空間資源國有屬性的前提下，努力使所有權和使用權相分離，加快推進使用權主體多元化，以此保障使用權的有效流轉。

統一管理，建立城市地下空間統籌協調機構。為了避免在開發利用城市地下空間資源過程中出現多頭管理和無人管理共存的狀態，江蘇應當抓住把城市地下空間資源從地表土地當中獨立出來的契機，在統一管理和權責利對等的基礎上，重新構建城市地下空間的管理體系。對此，建議成立一個全面統籌負責城市地下空間資源開發利用的管理機構，以此綜合協調涉及城市地下空間的所有部門，避免出現“有利益相互哄搶、有責任相互推諉”的不良現象。與此同時，要加強保障，盡快出臺省一級法律法規。要把《江蘇省城市地下空間開發利用管理條例》納入立法計劃并著手起草，這主要是在內容上要明確有關城市地下空間開發利用的基本問題，如地下空間資源與地表土地的關系、城市地下空間資源的產權歸屬等問題。另外，還要統籌協調各城市已經出臺的法律法規中關于城市地下空間資源開發利用的相關規定，從總體上確保城市地下空間資源開發利用的有理有序。

〔本文系南京理工大學徐生鈺承擔的江蘇省社科基金項目“江蘇城市地下空間資源開發利用研究”成果〕

（江蘇省哲學社會科學規劃辦公室供稿）

責任編輯：錢國華