推動建立“更可靠的社會保障”

顧潮

社會保障是各國政府最重要的社會政策，涉及公民最基本的切身利益。當前我國經濟社會正處于轉型升級的關鍵期和改革發展的深水區，社會保險工作的重要性不言而喻。江蘇的社會保險工作一直走在全國前列，截至2014年底，全省企業職工養老、城鎮基本醫療、失業、工傷和生育保險參保人數分別達1968萬人、3797萬人、1443萬人、1540萬人和1375萬人，比“十二五”期初分別增加465萬人、547萬人、289萬人、334萬人、288萬人。在基本實現制度全覆蓋、人群全覆蓋的情況下，如何推進權益全覆蓋，特別是落實習近平總書記在江蘇視察時提出“更可靠的社會社會保障”的目標，有必要認真總結我國30多年來社會保險制度實踐，借鑒國外社會保障改革的經驗教訓，尤其要處理好五個方面的關系。

妥善處理社會保障水平與經濟持續發展的關系。社會保險制度改革的本質就是要找準效率與公平、民生與發展之間的平衡點。社會保障的方式和水平直接影響到經濟社會發展態勢，社會保障改革離不開良好的經濟發展環境。改革開放以來，我國經濟建設取得了舉世矚目的成就，經濟總量和綜合國力得到了空前提升，社會保障體系建設有了堅實的物質基礎，但目前人均經濟總量水平還很低，正處于并長期處于社會主義初級階段的現實國情依然沒有改變。經濟總量的概念容易誤導人們對福利水平的判斷，就某一個指標簡單地向發達國家看齊，甚至于走向福利趕超的困境。社會保險水平過高將會致使全民陷入福利陷阱，這是“福利剛性”的一個鐵律。因此，要合理確定社會保險待遇水平，堅持保基本和可持續原則，正確引導參保對象的利益預期，平衡當前與長遠，做到既盡力而為，又量力而行，特別是當經濟形勢發生重大變化、社保制度運行出現財務收支風險時，盡可能采用柔性調整制度參數的方式，如適時適度調整繳費比例、待遇水平等，逐步改變參保對象不切實際的“待遇剛性增長”預期，注重發揮社會保險制度推動經濟持續增長和維護社會持久穩定的積極作用，讓社會保險制度切實成為經濟增長的“潤滑劑”和社會穩定的“安全網”。

妥善處理制度頂層設計與實踐先試先行的關系。社會保險制度的發展離不開基層實踐先試先行，社會保險制度頂層設計往往來源于基層的探索試點，但基層不拘一格的試點又容易造成社會保險制度的碎片化，一定程度上加大了社會保險制度的改革成本和糾錯代價。社會保險的大數法則告訴我們，社會保險的統籌層次越高，社會保險基金的抗風險能力就越強。社會保險應當覆蓋所有社會群體，在盡可能高的層次上實現風險共擔、統籌共濟。社會保險制度的設計必須適合所有社會群體，每一位參保人在社會保險制度范疇內必須遵循統一規則。同時，隨著社會主義市場經濟的發展，勞動力在不同區域的流動逐漸頻繁，社會保險權益必須隨著勞動力的轉移而延續。因此，在建立社會保險制度時，應該堅持統一穩定原則，強化頂層設計理念。十八屆三中全會提出“建立更加公平可持續的社會保障制度”的新要求，其中涉及的“適時適當降低社會保險費率”、“研究制定漸進式延遲退休年齡政策”、“加快健全社會保障管理體制和經辦服務體系”、“加強社會保險基金投資管理和監督”、“改革醫保支付方式”等，都是從國家層面、戰略層面進行的謀篇布局，當前就是要從現實條件出發，認真總結既有成功經驗，加緊細化實化具體舉措方案，及早推動社會保險制度體系優化、定型，在全國范圍內實現繳費費率統一、待遇調整統一、經辦規則統一、信息系統統一。

妥善處理政府公共責任與參保各方義務的關系。社會保險強調權利與義務相統一原則，應避免過度強化政府責任和弱化個人義務的傾向。由用人單位和勞動者雙方參與的社會保險制度，其繳費水平和待遇水平要適當，要考慮社保基金的自我平衡和財務可持續。在老齡化趨勢下，替代率過高的國家既不敢降低養老金水平，又不能提高雙方繳費水平，提高退休年齡又恐遭到全社會的反對，養老金財政負擔日趨加重，這也是誘發歐洲主權債務危機的重要因素之一。與歐洲相比，美國公共養老金制度一個最大的區別在于，從它建立之日起就從未接受過財政補貼。歐債危機的教訓和美國的經驗對中國社會保險制度具有重要參考價值，即繳費型社保制度與非繳費型社保制度之間應劃清邊界，其本質是在財政與保險之間、保險制度與救助制度之間劃清邊界，在制度上切斷繳費型社保制度“裹挾”財政的潛在可能性。對國家舉辦的社會保險制度而言，要厘清保險制度與救助制度的邊界，前者的融資渠道主要是繳費，后者的資金來源主要是財政。因此，政府的首要職責在于設計和建立一個財務可持續性較好的保險制度，承擔起最后托底人的功能。同時要善于做好社會保險政策宣傳，突出待遇水平與繳費水平相聯系的激勵導向，強化個人和用人單位的參保繳費意識，引導勞動者樹立積極的繳費觀念、主張合理的待遇訴求。

妥善處理基本社會保險與其他補充保險的關系。在厘清政府基本社會保險責任的同時，應當重視發揮其他補充保險的保障作用，適度稀釋和減輕政府“老齡化成本”支出。社會保險的宗旨在于保基本，保障全體公民的基本生活和醫療費用；補充保險的功能在于提高待遇水平，推動保障水平向著高層次、高標準發展。目前，我國社會保障體系的政府責任與市場責任仍然缺乏清晰的邊界，過于強調社會保險的單一保障作用，補充保險存在較大缺失。因此，要逐步探索建立以社會保險、社會救助、社會福利為主，商業補充保險為輔的多層次綜合保障體系，全方位、多渠道提高全民社會保障綜合保障水平。拿企業職工養老保險來說，2013年末，全省43萬戶企業參加基本養老保險，參加職工達到了1901.6萬人，同期只有3683戶企業建立企業年金，參加職工65.7萬人，二者相差懸殊。而在發達國家，企業年金和商業保險的占比通常超過40%。因此，要將完善企業年金制度納入當前工作日程，推動落實企業年金優惠扶持政策，注重發揮典型企業的示范引領作用，擴大企業年金制度覆蓋面。推動發展個人稅收遞延型養老保險，鼓勵通過個人積累形成對基本社會保險的補充，建立養老保障體系可持續運轉的穩定機制。醫療保險方面，江蘇已在基本醫療保險制度之外，建立了包括城鄉醫療救助、城鄉居民大病保險等的補充醫療保險，形成了多層次的醫療保險體系。今后應繼續在確保基金安全和有效監管的前提下，鼓勵以購買服務方式，委托有資質的商業保險公司經辦補充醫療保險業務，實現基本醫療保險與商業保險的資源互補。大力構建現代醫療衛生體系，落實支持社會辦醫的政策要求，在改革公立醫院的同時，發展非公醫療機構，增強醫療衛生服務的公平可及性，有效化解群眾看病就醫矛盾。

妥善處理社保經辦方式與社保服務需求的關系。我國社會保險制度在已具有普惠性特征的同時，正日益承擔著超越自身功能的壓力。當前，參保對象的社保服務需求有三種傾向值得關注：一是參保對象對社會保險制度的知情權、監督權更加關注。目前我國社會保險體系過于繁雜，相當一部分政策屬于“內行說不清，外行聽不懂”。如幾乎將養老保險制度等同于老有所養的全部制度安排，甚至形成了“養老金水平越來越高——人們期望越來越高——不滿意度越來越高”的怪圈。要重視做好社會保險政策的實施解讀工作，主動掌握政策話語權，樹立政策和政府的公信力和權威性，引導參保對象合理確定利益訴求，整合和形成有利于社會保險工作的共識與合力。二是參保對象往往樂于接受過度社會保險服務。要通過改革和完善社會保險經辦方式，引導人民群眾合理確定服務需求，使得有限的社保服務資源發揮最大的社會效益。抓緊完善合理分級診療模式，落實基層首診負責制，引導一般診療下沉到基層，緩解大醫院“人滿為患”的局面。不斷完善醫保支付方式，合理確定個人負擔項目和比例。同時要推進醫療保險經辦機構與醫療機構、藥品供應商的談判機制建設，合理降低費用。三是參保對象大多傾向于眼前得益。例如，當參保人發生工傷時，會偏重于要求獲得工傷補償，而忽視工傷康復。在這方面可借鑒德國經驗，倡導“康復優于補償”、“先康復后補償”的積極工傷保險理念，逐步將工傷保險體系涵蓋工傷預防、補償和康復三大環節，形成醫療康復、職業康復和社會康復相結合的全面而連續的康復服務體系，最大限度地幫助工傷職工康復后重新返回工作崗位，真正提高社會保險經辦服務質量和供給效率，同時也有利于保障社會保險基金安全和制度可持續運行。

（作者系江蘇省社會保險基金管理中心主任）

責任編輯：黃 杰