論湖南煙農專業合作社的治理機制

摘要：現階段許多煙農專業合作社的治理機制中還存在不合理現象，影響了煙農收入水平的提高，阻礙了現代煙草農業的發展，本文選取湖南省的農民專業合作社為研究對象，采用文獻檢索與問卷調查的方法，對湖南省煙農專業合作社治理機制的問題與對策進行了系統的研究，以提升合作社的運行效率。

煙農合作社的建設有利于煙葉產區農業產業結構的調整，提高煙農的組織化程度和煙草農業的收入。從煙草公司的角度看，煙草的集中生產提高了煙葉供應的標準化、集約化，而且有利于交易成本的減少，提高整個產業鏈的運作效率；從農民的角度看，集中生產具有規模效應及統一化服務，實現了小煙農和大市場的有效對接，相關產前、產中和產后服務生成良好，種植煙草的比較效益上升，產生積極性的激勵。但是實際發展過程中，煙農專業合作社出現的煙農專業合作社自身治理機制不完善問題應引起我們的重視，結果導致煙農專業合作社高效率、長時期、快速度地發展不確定性極大，以及煙農專業合作社應有效益未得到實現，煙農未按預期受惠。

一、湖南省煙農專業合作社治理機制存在的問題

（一）內部結構治理機制不完善

1.經理層缺失

根據調查，46家合作社中有12家合作社未設置經理層，占總數的27.9%,理事長兼任15家,占38.5%;煙站推薦2家,占4.7%;外部公開招聘19家,占48.7%;其他3 家,占7.0%。經理層的缺失導致農村合作社缺乏現代經營管理、營銷及財務人員，無法在市場中與上游的農資供應商和下游的購銷商進行博弈競爭。由于沒有職業的經營管理者,而由理事會作為事實上的管理者,導致經濟效益低，社員吸引力差。

2.激勵機制缺失

所調查的合作社都沒有建立對經營者的有效激勵機制，合作社經理人員與普通社員相比,具有較強的經營能力,承擔了更多的管理和社會服務責任,具有絕對的信息控制優勢,理應得到更多的剩余分配。但是,按照經典的合作社原則,資本的投入只能獲得有限報酬，誤工補貼激勵也明顯不足。

3.監事會監督力度缺乏

監事會作為合作社的監察機構,根據合作社章程設立。在我們調查的46家樣本煙農專業合作社中,其中設置監事會每年召開1-4次的占大多數,比例為50%,召開5-8次的所占比重26.08%，召開9-12次占比重較少4.35%。另外,還有19.57%的煙農專業合作社未填寫召開次數或未召開。2014年度進行內部審計并提出報告38家占比重86.4%，未審計6家占比重13.6%，2014年度委托外部審計21家占比重48.8%，未審計22家占比重51.2%。煙農專業合作社的審計負責人中，監事會成員中占到了69.2%，農村經濟管理部門僅占30.8%。這必然導致監督乏力的情況。

（二）內部結構治理機制實際運行不到位

1.成員代表大會作用未充分發揮

我們在實地調查的46家煙農專業合作社中，每年都召開1次成員大會的有42家，占樣本總數的92%，每年召開成員大會超過兩次的20家，占樣本總數的43.48%，召開成員大會超過三次的只有10家，占樣本總數的21.74%，而召開成員大會超過四次的只有1家，占樣本總數的2.17%，從調查情況來看，在被調查的400個農戶中，只有127人認為成員大會發揮作用，占樣本總數的31.7%，可以看出成員代表大會作用未充分發揮。

2.理事會未履行職責

理事會是農民專業合作社的重要內部治理結構，社員可通過理事會影響管理層的決策來確保社員的利益。在對46家合作社的運行情況進行了調查統計后發現,其中從未召開理事會的有9家,占19.57%；召開過但一年內不足10次的占28家,占到樣本社總數的60.87%?？梢钥闯鲇行┖献魃绲睦硎聲荒茉谌粘Q策中發揮作用。

(三）民主決策難以貫徹

1.民主管理體制不完善

作為社員，每人享有一票的基本表決權，可以實行一人多票或者附加表決權,但控制在20%以內。但在我們所調查的46家樣本社中，我們發現它們均采取“一人一票+附加表決權”的方式。由此可看出，大多數合作社建立了較為規范的民主管理體制，但真正規范運作的合作社不多，在組織管理和重大事項決策上還是掌握在少數人手中，多數社員處于被動地位，參與民主管理的意識較弱，實際參與管理較少。

2.“能人”決策占主導

針對46個合作社的調查表明，合作社的經營管理集中在以合作社理事長為代表的“能人”中，普通社員往往很少參加合作社的管理活動,但“能人”的文化水平并不高,處理信息能力不強，導致合作社的凝聚力和向心力差。

（四）合作社成員參與意識不強

1.存在“搭便車”心理

對于普通社員而言，在煙農專業合作社中將生產出來的產品賣出合理的價格，與此同時得到合作社對生產環節的指導和服務便是他們的主要目的。他們的收益不僅在于合作社收購他們產品的價格，也在于合作社賣出產品的價格。而在集體理性的角度看，存在“搭便車”現象——希望別人付出全部成本，而且不管自己是否分擔成本總能得到提供的利益。因此，積極性不高。

2.合作社社員未受過高等教育，“能人”缺乏

我國農民大多數未受過高等教育，缺乏現代企業管理理論的指導，自然沒有管理合作社的經驗。熟悉市場、會經營管理的“能人”不多。調查表明，目前,我國農村相比美國等國家的職業培訓率為70%而言差距過大，農民的低素質會影響專業合作社的治理，在開大會時無法真正進行表決，“附議“現象嚴重。

二、對完善湖南省煙農專業合作社治理機制的建議

（一）完善煙農專業合作社決策機制

完善煙農專業合作社決策權就是要明確成員大會、理事會和經理等主體的決策權配置。以成員大會為一切事物的最高決策權，明確理事會為成員大會授權下的關系，對經理層的權益由合約來明確，保護專業合作社的長遠利益。

1.成員大會制度

首先應確保成員大會具有專業合作社的最高決策權，堅持合作社的重大事務都應當由社員大會所決定,成員大會應具有最高權力，其他理事會、理事長不能行使職權。其次為了消除“內部人控制”現象的不良影響，應在知情提案質詢權做足功夫，社員可向理事、監事和經理提出質詢。緊接著應在表決權的范圍作出限制，以“一人一票”為原則，當社員表決在三分之二以上才允許通過，這樣才能維護社員利益，避免核心社員的控制。

2.理事會制度

煙農專業合作社的章程應對理事長的職權范圍加以明確,限制理事長的決策權限和內容,將經營活動中重大事項的決策權集中到理事會。煙農專業合作社理事長應當依據章程規定的規定,在社員大會和理事會的授權下開展工作。理事長如果濫用權力,社員大會可以追究理事長的個人責任,同時可以罷免理事長的職務。作為合作社中的決策者，由于趨利性所致，是不能完全理性處理事務的。而為避免“核心社員”控制，維護普通社員的利益，應在理事會上下功夫。例如當事情涉及到理事自身，理事應回避表決。

3.監事會制度

合作社僅適用內部監督是不夠的，雖然大多數合作社有監事會，但監事會與理事會利益不清導致監事會形同虛設。因此，合作社應內部監督和外部監督結合。尤其在財務方面，內部監督一為公開財務、社務，發揮監事會與社員監督作用。二為成立監督小組，用以監督財務。職責是：審查財務支出；定期審查財務；糾正不規范行為。外部監督一為整體監督，上級部門主管對農民專業合作社經營管理進行督查。二為社會審計，從賬目、年終總結、經營狀況、內外部關系及章程方面入手。審計后需制定總結報告用以解決合作社理事會問題，并進行審計公開。強化信息披露，公開披露財務和管理狀況、與社員利益相關事宜、治理結構、經營活動等，以助于避免“內部人控制”。

4.經理層制度

從我國各類型的農業合作社發展實踐看,引入企業經營機制、實行專家管理是一個趨勢。對于一些資金規模和社員規模比較大的、發展勢態好的煙農專業合作社,應該盡快設立經理制度,實現專用合作社運營管理隊伍從非職業方式向專業化治理的轉變。在經理的聘用上,要打破地域、身份限制,切實將具有合作社管理才能的人選聘到經理的崗位上來。我國農民專業合作社的理事、理事長是從合作社內部選舉產生,他們是農村中的“精英”或“能人”,但并不都具備管理技能。如果理事長和理事能專注于農民專業合作社的前景、戰略問題,為專業合作社的未來描繪愿景和提供激勵,而日常的事務處理則由職業化的經理來進行。這樣理事們可以不再需要很高的專業要求,那么理事的作用將真正得到體現,專業合作社的管理效率和管理水平也會大大提高。

（二）構建合理的“能人”民主治社機制

在合作社實際調查中，大多存在“能人治社”現象，這種現象會產生民主管理不協調的矛盾。而農民專業合作社本質上是社員控制的民主組織，社員享有“一人一票”的平等權利，可是這個無法解決資金匱乏、也無法使決策和風險平等。因此“一人多票”開始在國際上實行。“能人”的存在是合理的，他們擁有廣泛的資源，善于經營管理，人際關系良好并具有一定的影響力，所以“能人”治社是可行的，但應限制他們的表決權，不要形成“大戶”起絕對控制地位。

（三）加強普通社員民主參與意識

1.改善社員異質性

研究表明，社員們是同質的就能有效避免“搭便車”行為，合作社能擁有較高的社員認同度，所以運作好的合作社一般社員之間會存在一致性。改善社員異質性的重點在于努力改善合作社普通社員和核心社員在資源察賦方面的差距，可以在經濟實力、人力資本、經營能力和管理合作社的能力等方面入手。

2.增強社員民主參與意識和習慣

由于普通社員習慣于聽從“能人”的經營管理方案，而沒有主動參與的意識，普通社員在合作社中的權重較小，核心社員權重較大，在長期發展過程中，這種現狀不利于合作社的發展。若要改變則必須讓民主實體化，而關鍵之處就是加強普通社員的民主意識，使得“能人”決策與普通社員目標一致。

（四）政府各部門加大扶持力度，營造寬松政策環境

政府在國家已經出臺有關稅收優惠政策的基礎上,要抓好落實,切實減輕農民專業合作社稅賦。要根據實踐需要,抓緊研究制定支持煙葉專業合作社發展的其他優惠政策。各級財政也要撥出專項扶持資金,積極支持具有示范效應的優秀農民專業合作社，每年合理安排預算,設立煙農專業合作社人才培訓財政支持專項,為搞好培訓提供經費保障。同時,對于政府支持資金,有關部門要加強監管。要加強資金使用的監督檢查,加強示范項目跟蹤指導,深入項目合作社,及時發現問題,保障政府支持資金能夠在示范合作社發揮作用,能夠幫助示范合作社增強為社員服務和謀利的功能。　為留住優秀人才應積極推進人才吸引政策，引導大學生、技術人員加入到合作社隊伍當中。高素質人才對合作社的治理有著重要影響，對合作社現有成員進行教育、培訓是當務之急。

基金項目：

湖南省教育廳項目“現代農民專業合作社績效評價體系研究”13A039；中國煙草總公司湖南省公司科技計劃重點項目“湖南煙農專業合作社運行機制與績效評價體系研究及應用”；湖南省社會科學基金項目“混合所有制下現代農民專業合作社內部控制體系優化研究”14YBA195。