自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償體系研究

李 果 羅遵蘭 趙志平 孫 光 吳曉莆

(中國環(huán)境科學(xué)研究院，北京 100012)

我國自然保護(hù)區(qū)發(fā)展迅速，但在數(shù)量與面積規(guī)模不斷上升的同時(shí)，自然保護(hù)區(qū)的管護(hù)能力卻長期受到資金投入不足的制約［1－3］，一些自然保護(hù)區(qū)甚至缺乏基本的保護(hù)設(shè)施建設(shè)與管護(hù)人員配備。隨著人類對自然生態(tài)的干擾愈發(fā)強(qiáng)烈，自然生態(tài)系統(tǒng)承受的壓力倍增［4－5］。建立生態(tài)補(bǔ)償制度、增加保護(hù)投入是促進(jìn)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)發(fā)展、協(xié)調(diào)不同利益群體關(guān)系的重要手段。2007年，原國家環(huán)保總局印發(fā)《關(guān)于開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，提出將實(shí)施自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)作為中央和地方各級地方政府的工作重點(diǎn)。對自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償已成為我國生態(tài)補(bǔ)償工作的一個重要方面。

自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償有其特殊性，許多學(xué)者從理論與實(shí)踐等不同角度進(jìn)行了相關(guān)探討［6－14］。其中，如何決定補(bǔ)償?shù)闹骺腕w以及針對不同主客體采取什么樣的補(bǔ)償方式是重點(diǎn)集中的問題之一［15－16］。本文基于對自然保護(hù)區(qū)利益相關(guān)者的分析，探討自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)目蚣埽攸c(diǎn)對自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)念愋团c方式進(jìn)行了梳理，并對當(dāng)前自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償中存在的問題進(jìn)行分析。

1 自然保護(hù)區(qū)的利益相關(guān)者

利益相關(guān)者理論(Stakeholder Theory)是20 世紀(jì)60年代后在英、美的企業(yè)管理中發(fā)展起來的，并被推廣運(yùn)用到其他學(xué)科領(lǐng)域。參考Freeman［17］對“利益相關(guān)者”的定義，圍繞自然保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)的利益相關(guān)者是指影響自然保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)或受自然保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)影響的群體或個人。由此關(guān)聯(lián)的群體(或個人)多樣，既存在于自然保護(hù)區(qū)內(nèi)部也存在于自然保護(hù)區(qū)外部(圖1)。綜合而言，其核心利益相關(guān)者主要包括國家、地方政府、自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)、原住民、自然保護(hù)區(qū)資源的開發(fā)利用者以及消費(fèi)者(如游客等)［18－22］，這些核心利益相關(guān)者的關(guān)切與訴求在生態(tài)補(bǔ)償中應(yīng)得到優(yōu)先的關(guān)注［23］。

圖1 自然保護(hù)區(qū)利益相關(guān)者

按我國法律法規(guī)規(guī)定，我國自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的動植物以及各種自然資源屬于國家所有或集體所有。國家作為自然資源所有者，按《憲法》規(guī)定，有責(zé)任“保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動物和植物”。自然保護(hù)區(qū)事業(yè)屬于“公立”事業(yè)，自然保護(hù)區(qū)的使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)原則上也都屬于國家。在自然保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)的目標(biāo)上，國家、地方政府和自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)是統(tǒng)一的。作為管理者，為維護(hù)公共利益，國家與地方政府承擔(dān)著自然保護(hù)區(qū)保護(hù)與管理的主要責(zé)任。而自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)作為政府設(shè)立并授權(quán)管理自然保護(hù)區(qū)的專門機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)按照國家的生態(tài)保護(hù)目標(biāo)與政策落實(shí)與開展相關(guān)的具體工作。在自然保護(hù)區(qū)的管理與執(zhí)法中，地方政府和自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)都代表著國家的利益。

對于自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的原住民，其生產(chǎn)生活對土地以及森林、草原等資源有很強(qiáng)的依賴性。而自然保護(hù)區(qū)的建立與原住民的土地權(quán)益形成了沖突，并阻礙了原住民從作為公共“共同財(cái)產(chǎn)”的自然資源中取得必須生活品的權(quán)利。原住民的土地權(quán)益包括了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對土地的所有權(quán)以及原住民對林地、耕地或草場的使用權(quán)及其派生的其他權(quán)利。自然保護(hù)區(qū)為取得相關(guān)權(quán)益，需通過溝通協(xié)商，以自由交易或征地等方式取得自然保護(hù)區(qū)的土地所有權(quán)和使用權(quán)［24］。而原住民按傳統(tǒng)方式對森林、草原等資源的利用是基于其基本的生存權(quán)，這種權(quán)利應(yīng)受到法律的保護(hù)。傳統(tǒng)的采摘、打獵、放牧、采薪等活動在自然保護(hù)區(qū)建成后被嚴(yán)厲禁止，并在管理執(zhí)法上被作為嚴(yán)防對象。原住民不能再以原來的方式獲得“免費(fèi)”的生活資料，造成生活成本上升，其受損的利益權(quán)需要得到相應(yīng)的補(bǔ)償。

對于自然資源開發(fā)利用者，其目標(biāo)是追求經(jīng)濟(jì)利益，一切經(jīng)營管理活動都是為了獲得盈利。在傳統(tǒng)的認(rèn)識上，自然資源與生態(tài)環(huán)境由于不能進(jìn)行市場交易而沒有商品價(jià)值，導(dǎo)致了對資源的無償占有與無度開發(fā)。為遏制“搭便車”現(xiàn)象，需要采取相關(guān)的經(jīng)濟(jì)措施來約束開發(fā)利用者的個體行為。保持優(yōu)良的自然環(huán)境，促進(jìn)自然保護(hù)區(qū)的長期發(fā)展，開發(fā)利用者也將從中受益。

消費(fèi)者對自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)環(huán)境狀況通常有較高的要求。當(dāng)消費(fèi)的產(chǎn)品為農(nóng)副產(chǎn)品時(shí)，綠色食品是食品安全的重要保障;當(dāng)消費(fèi)的產(chǎn)品為旅游產(chǎn)品時(shí)，自然環(huán)境狀況則影響著消費(fèi)者旅游體驗(yàn)的直觀感受。在購買與消費(fèi)過程中，消費(fèi)者對自然保護(hù)區(qū)的影響既有間接影響也有直接影響。一方面，消費(fèi)者的消費(fèi)需求與產(chǎn)品偏好會影響開發(fā)利用者的投資開發(fā);另一方面，消費(fèi)者在其旅游過程中的行為將對自然保護(hù)區(qū)產(chǎn)生直接影響。

2 自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)念愋?/h2>

生態(tài)補(bǔ)償是為平衡開發(fā)建設(shè)造成的環(huán)境負(fù)面影響或?yàn)榇龠M(jìn)與支持自然生態(tài)保護(hù)行為而從政策與經(jīng)濟(jì)等方面采取的補(bǔ)償措施或鼓勵措施［25－29］。對自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償也即是出于對自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境與自然資源價(jià)值的認(rèn)識以及社會公平的理念，考慮到自然保護(hù)區(qū)及其社區(qū)在管護(hù)活動和受限制的生產(chǎn)生活中付出了勞動成本和機(jī)會成本，采取政策與經(jīng)濟(jì)等措施，以調(diào)節(jié)圍繞自然保護(hù)區(qū)的利益關(guān)系，激勵有利于生態(tài)保護(hù)的措施與行為，促進(jìn)自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)與發(fā)展。

基于自然保護(hù)區(qū)核心利益相關(guān)者的利益關(guān)系與關(guān)切，自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償主要涵蓋五個方面內(nèi)容，即對自然保護(hù)區(qū)內(nèi)原住民損失補(bǔ)償、對環(huán)保機(jī)構(gòu)與個人投入保護(hù)努力與成本的補(bǔ)償、對自然保護(hù)區(qū)生態(tài)效益的補(bǔ)償，以及開發(fā)利用者對自然保護(hù)區(qū)自然資源開發(fā)的補(bǔ)償、消費(fèi)者對自然保護(hù)區(qū)自然資源利用的補(bǔ)償。根據(jù)補(bǔ)償目的上的區(qū)別，這幾項(xiàng)生態(tài)補(bǔ)償可分為增益性生態(tài)補(bǔ)償與抑損性生態(tài)補(bǔ)償兩種類型(圖2)。

增益性生態(tài)補(bǔ)償旨在對為維護(hù)“公共物品”的正外部性而付出努力或遭受損失的人或物進(jìn)行補(bǔ)償。主要包括對為實(shí)施自然保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)而投入努力與成本的行為人的補(bǔ)償、自身利益遭受損失的行為人的補(bǔ)償以及對自然保護(hù)區(qū)生態(tài)效益的補(bǔ)償三個方面。對應(yīng)地，補(bǔ)償?shù)目腕w有:環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)(不包括自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu))與個人，依據(jù)其投入的人力、物力與資金獲得補(bǔ)償;自然保護(hù)區(qū)內(nèi)權(quán)益受損的原住民，其受償要求主要基于其土地權(quán)益、個人資產(chǎn)、機(jī)會成本以及人身權(quán)利等方面遭受的損失;自然保護(hù)區(qū)本身，即基于維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)與功能、保障動植物資源的存續(xù)的需求，對自然保護(hù)區(qū)保護(hù)與發(fā)展的資金投入要求。

在增益性生態(tài)補(bǔ)償中，國家與地方政府是生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕黧w，這是由自然保護(hù)區(qū)的公益性質(zhì)決定的。在國外的自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中，政府也是生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹鲗?dǎo)者和主要支付者。如美國由聯(lián)邦政府出資購買國家野生生物保護(hù)區(qū)和國家公園的生態(tài)棲息地;加拿大的生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目通常由國家投入70%或60%，地方政府承擔(dān)其余30%或40%［30］。

抑損性生態(tài)補(bǔ)償則旨在使外部不經(jīng)濟(jì)內(nèi)部化，使行為人承擔(dān)其所造成的外部不經(jīng)濟(jì)后果。在對自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的自然資源進(jìn)行開發(fā)利用時(shí)，如生物遺傳資源開發(fā)、生態(tài)旅游開發(fā)、水資源利用等情形，開發(fā)利用者(包括企業(yè)、組織與個人)占用了自然資源并從中獲利。而消費(fèi)者在購買與使用相應(yīng)的產(chǎn)品時(shí)實(shí)現(xiàn)了對資源的最終利用，特別是在消費(fèi)旅游產(chǎn)品時(shí)，消費(fèi)者將進(jìn)入自然保護(hù)區(qū)，其旅游過程中的個體行為將對自然保護(hù)區(qū)產(chǎn)生直接影響。開發(fā)利用者以及消費(fèi)者作為受益者，為生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w，按照“誰受益，誰付費(fèi)”的原則承擔(dān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?zé)任。

在抑損性生態(tài)補(bǔ)償中，自然資源的權(quán)益所有者為生態(tài)補(bǔ)償?shù)目腕w。對于國有的自然資源，國家可以以所有者、管理者的身份對開發(fā)利用人征收生態(tài)補(bǔ)償稅/費(fèi)，以獲得資產(chǎn)權(quán)付出的一種補(bǔ)償［31］。地方政府作為國家利益的代表，基于被委托的權(quán)力協(xié)助征收相關(guān)的稅或費(fèi)。自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)作為國家與地方政府委托的自然保護(hù)區(qū)管理者，也可根據(jù)授權(quán)接受生態(tài)補(bǔ)償，并將補(bǔ)償金用于自然保護(hù)區(qū)生態(tài)恢復(fù)與生物多樣性保護(hù)。但在一些具體情況下，或面臨土地、資源、森林等方面復(fù)雜的權(quán)屬關(guān)系，則應(yīng)先明晰權(quán)屬，再確定接受補(bǔ)償?shù)木唧w對象。

圖2 自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償框架圖

3 補(bǔ)償?shù)姆绞脚c途徑

3.1 開發(fā)利用者對自然資源開發(fā)補(bǔ)償?shù)姆绞?/h3>

開發(fā)利用者對自然資源開發(fā)的補(bǔ)償按開發(fā)利用的資源類型可以分為旅游資源開發(fā)補(bǔ)償、生物遺傳資源開發(fā)補(bǔ)償、水資源使用補(bǔ)償、土地使用補(bǔ)償?shù)取⒄諊鈱?shí)踐以及我國礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償中的措施與方法，開發(fā)利用者對自然資源開發(fā)補(bǔ)償?shù)姆绞娇梢圆扇∪缦路绞?一是繳納承包費(fèi)，由進(jìn)行資源開發(fā)的企業(yè)(組織或個人)向保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)直接支付用于獲得經(jīng)營權(quán)的資金，而保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)固定將這筆資金用于自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償。如美國保護(hù)區(qū)旅游經(jīng)營的承包費(fèi)收入中大約80%需上繳保護(hù)區(qū)上級管理機(jī)構(gòu)，但上繳費(fèi)用的大部分會返還給自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)用于開展保護(hù)工作。二是實(shí)行押金制，以交納生態(tài)補(bǔ)償保證金的方式對企業(yè)(組織或個人)的開發(fā)行為進(jìn)行監(jiān)督，敦促其在進(jìn)行資源開發(fā)時(shí)根據(jù)自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)目標(biāo)，采取有益于生態(tài)保護(hù)的建設(shè)方案，并在建設(shè)與經(jīng)營過程中控制與修復(fù)對生態(tài)環(huán)境的不良影響。三是按“自然資源有償使用”的原則，對自然資源的開發(fā)征收資源稅。資源稅的征收可以在經(jīng)濟(jì)上實(shí)現(xiàn)國家對自然資源的所有權(quán)，同時(shí)促進(jìn)對資源的合理利用與保護(hù)。目前，水資源稅已被國家已提上議事日程。

此外，對生物遺傳資源使用的補(bǔ)償還有賴于生物遺傳資源產(chǎn)權(quán)制度的建立，使野生物種的產(chǎn)權(quán)能夠通過市場交易方式實(shí)現(xiàn)［32］。國外在這方面已經(jīng)開始了一些有益的嘗試。如美國默克公司(Merck and Company)與哥斯達(dá)黎加國立生物差異性研究所訂立了合約，由默克公司預(yù)付100 萬美元外加新物種帶來的商業(yè)價(jià)值的特許權(quán)費(fèi)，而該研究所則按約編錄和保存該國的生物資源。

3.2 消費(fèi)者對自然資源利用補(bǔ)償?shù)姆绞?/h3>

消費(fèi)者對自然資源利用的補(bǔ)償按消費(fèi)品的消費(fèi)性質(zhì)分為物質(zhì)消費(fèi)品補(bǔ)償與非物質(zhì)消費(fèi)品補(bǔ)償。物質(zhì)消費(fèi)品補(bǔ)償主要是指消費(fèi)者對消費(fèi)的農(nóng)副食品、藥品等的相關(guān)價(jià)值補(bǔ)償;非物質(zhì)消費(fèi)品補(bǔ)償則主要是消費(fèi)者為進(jìn)入自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行生態(tài)旅游而付出的補(bǔ)償。

消費(fèi)者對物質(zhì)消費(fèi)品的補(bǔ)償可通過其購買行為承擔(dān)依附于產(chǎn)品的稅來實(shí)現(xiàn)。如我國對木制一次性筷子和實(shí)木地板征收消費(fèi)稅，消費(fèi)者同生產(chǎn)者共同分擔(dān)了稅收負(fù)擔(dān)。通過對這些資源產(chǎn)品征稅的方式，以促進(jìn)資源合理利用與生態(tài)環(huán)境保護(hù)。而對進(jìn)入自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行生態(tài)旅游的補(bǔ)償可采取有償取得許可的方式如購買門票等來實(shí)現(xiàn)。

3.3 對原住民損失補(bǔ)償?shù)姆绞?/h3>

對原住民的補(bǔ)償包括征地補(bǔ)償、基于生存需要的自然資源使用權(quán)的損失補(bǔ)償、保護(hù)區(qū)野生動物引起人身傷害和個人財(cái)產(chǎn)損失補(bǔ)償以及生態(tài)移民補(bǔ)償?shù)取?/p>

國家與政府對原住民的補(bǔ)償主要包括資金投入、政策支持、物質(zhì)投入和技術(shù)投入。在多數(shù)情況下，農(nóng)牧民更青睞于獲得補(bǔ)償資金，接受其他補(bǔ)償形式的意愿相對較低。但補(bǔ)償是一種過渡性的經(jīng)濟(jì)支持形式，直接的資金投入具有階段性，解決原住民生計(jì)問題的關(guān)鍵是引導(dǎo)當(dāng)?shù)鼐用褶D(zhuǎn)變生產(chǎn)生活方式，適應(yīng)新的形勢，在補(bǔ)償結(jié)束后能自給自足，避免對政府補(bǔ)償產(chǎn)生依賴。因此，在對自然保護(hù)區(qū)社區(qū)原住民進(jìn)行補(bǔ)償時(shí)，在充分尊重原住民的現(xiàn)實(shí)需求的同時(shí)，政策補(bǔ)償需緊跟資金補(bǔ)償，并輔以物質(zhì)上和技術(shù)上的支持，促進(jìn)農(nóng)牧民生計(jì)的多樣化，提高其自我發(fā)展的能力［33］。

3.4 對環(huán)保機(jī)構(gòu)與個人補(bǔ)償?shù)姆绞?/h3>

對環(huán)保機(jī)構(gòu)與個人的補(bǔ)償主要包括兩個方面，一個是基于環(huán)保機(jī)構(gòu)與個人在生態(tài)保護(hù)中的貢獻(xiàn)進(jìn)行的補(bǔ)助，另一個是為促進(jìn)環(huán)保機(jī)構(gòu)與個人更好地參與自然保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)而提供的支持。

對環(huán)保機(jī)構(gòu)與個人的補(bǔ)償重點(diǎn)在于對其環(huán)保積極性的保護(hù)與能力扶持上。一方面，可以建立獎勵基金，對環(huán)保機(jī)構(gòu)與個人在自然保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)上的貢獻(xiàn)提供獎勵與補(bǔ)助;另一方面，考慮到環(huán)保機(jī)構(gòu)尤其是一些環(huán)保NGO 在公共政策參與上有很高的積極性與需求，可通過政策支持，創(chuàng)造參與途徑與溝通渠道，使環(huán)保機(jī)構(gòu)有機(jī)會在公共問題的商定階段參與活動。

3.5 自然保護(hù)區(qū)生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)姆绞?/h3>

自然保護(hù)區(qū)生態(tài)效益補(bǔ)償按生態(tài)系統(tǒng)類型可劃分為森林生態(tài)效益補(bǔ)償、草原生態(tài)效益補(bǔ)償、濕地生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)?按生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能可劃分為水源涵養(yǎng)效益補(bǔ)償、固碳效益補(bǔ)償、污染凈化效益補(bǔ)償、生物多樣性存續(xù)效益補(bǔ)償?shù)取?/p>

對自然保護(hù)區(qū)生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)淖钪饕绞绞菄遗c地方政府的資金投入，這是自然保護(hù)區(qū)建設(shè)發(fā)展基金的重要來源。國家與地方政府有責(zé)任將所收繳的生態(tài)補(bǔ)償稅費(fèi)以政府的安排形式最終反饋給自然保護(hù)區(qū)，用于優(yōu)化自然保護(hù)區(qū)的管護(hù)設(shè)施水平與人員隊(duì)伍，實(shí)施生態(tài)建設(shè)，以加強(qiáng)對生物多樣性的保護(hù)。

4 當(dāng)前實(shí)踐中存在的問題

現(xiàn)階段國內(nèi)已開展了一系列針對生態(tài)環(huán)境的補(bǔ)償項(xiàng)目，如中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償、濕地保護(hù)財(cái)政補(bǔ)助、退耕還林還草、天然林保護(hù)、草原生態(tài)保護(hù)獎勵補(bǔ)償政策、國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付等，其中不乏對自然保護(hù)區(qū)產(chǎn)生惠益的補(bǔ)償內(nèi)容。但自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償正處于起步階段，實(shí)踐中還存在著需要改善與解決的問題。

(1)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償資金目前基本依賴于公共財(cái)政投入，主要是中央政府專項(xiàng)資金，如林業(yè)六大工程項(xiàng)目資金、森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金等，而市場化的資金籌措機(jī)制十分欠缺。自然資源的生態(tài)價(jià)值沒有在市場中被充分體現(xiàn)，利益相關(guān)者的參與不足，開發(fā)利用者與消費(fèi)者未能承擔(dān)起應(yīng)承擔(dān)的生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任。

(2)在已開展的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中，補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)主要投入到生態(tài)建設(shè)(如林木撫育、種苗造林、濕地監(jiān)控、管護(hù)投入)、管護(hù)人員勞務(wù)、林農(nóng)補(bǔ)償(如糧食補(bǔ)貼、生活費(fèi)補(bǔ)助)、公共服務(wù)保障(如社保)等幾個方面。其中，用于生態(tài)建設(shè)的資金比例最大。如中央森林生態(tài)效益補(bǔ)助資金主要用于重點(diǎn)公益林管護(hù)者發(fā)生的營造、撫育、保護(hù)和管理支出;天然林保護(hù)工程重點(diǎn)對森林管護(hù)與造林育林進(jìn)行補(bǔ)助;退耕還林工程為每畝退耕地提供20元的管護(hù)補(bǔ)貼;國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付強(qiáng)調(diào)經(jīng)費(fèi)用于生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理，包括植被恢復(fù)、水土治理、生物多樣性與水資源保護(hù)、污染物防治等方面。能直接補(bǔ)貼自然保護(hù)區(qū)內(nèi)農(nóng)牧民經(jīng)濟(jì)損失的資金有限。且在管理運(yùn)作中，農(nóng)戶處于弱勢地位，在補(bǔ)償中被動參與，利益訴求往往得不到有效滿足，導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償難以取得期望的效果，達(dá)不到國家的生態(tài)規(guī)劃目標(biāo)。

(3)當(dāng)前的一些自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)還直接參與對自然保護(hù)區(qū)的開發(fā)與經(jīng)營活動，同時(shí)具有管理者與經(jīng)營者的雙重身份。當(dāng)出現(xiàn)保護(hù)與開發(fā)利益沖突時(shí)，易發(fā)生生態(tài)利益讓位于經(jīng)濟(jì)利益的情形，不利于生態(tài)保護(hù)與監(jiān)管。對自然保護(hù)區(qū)自然資源使用的補(bǔ)償有賴于自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離。通過特許經(jīng)營或承包經(jīng)營等方式授權(quán)營利性社會力量(企業(yè)、組織或個人)進(jìn)行自然資源開發(fā)，以市場途徑進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，更能有效地促進(jìn)生物多樣性保護(hù)與監(jiān)管。

5 總 結(jié)

自然保護(hù)區(qū)的自然資源與生態(tài)效益具有重要的生態(tài)價(jià)值與經(jīng)濟(jì)價(jià)值，近年來生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值理論與生物多樣性與生態(tài)系統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)(The Economics of Ecosystems and Biodiversity，TEEB)的發(fā)展以及生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)(Payment for Ecosystem Services，PES)觀念的興起使人們認(rèn)識到生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋匾浴Ｗ匀槐Ｗo(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵可以歸納為:(1)對自然保護(hù)區(qū)自然資源的開發(fā)利用者以及使用者征收的生態(tài)稅或費(fèi);(2)給予因生態(tài)保護(hù)與限制開發(fā)而權(quán)益受損的社會群體的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償;(3)向?yàn)樽匀槐Ｗo(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)做出貢獻(xiàn)的主體提供的補(bǔ)助與支持;(4)為自然保護(hù)區(qū)自然資源保護(hù)與生態(tài)效益維護(hù)提供的資金投入。自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w與客體多樣，既考慮人的利益，也考慮自然生態(tài)的利益。實(shí)施自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償需明確與細(xì)化具體的補(bǔ)償問題與內(nèi)容，采取有針對性的方法。

國家在自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償中具有雙重身份。在抑損性補(bǔ)償中，國家是生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕邮苤黧w，而在增益性補(bǔ)償中，國家是生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施主體。國家作為自然保護(hù)區(qū)的所有者、管理者以及政策制度的決策者、制定者，在自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償政策制定與落實(shí)上起著決定性的作用。構(gòu)建完善的自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、建立協(xié)調(diào)的資金機(jī)制是進(jìn)行自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償中需解決的主要問題。

自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償需進(jìn)一步加強(qiáng)對保護(hù)區(qū)內(nèi)原住民的受損與需求的關(guān)注。由于自然保護(hù)區(qū)的建立，生態(tài)保護(hù)與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了矛盾沖突，而生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制則是解決這個問題的主要對策。自然保護(hù)區(qū)大多數(shù)位于生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)相對落后的地區(qū)，生態(tài)補(bǔ)償對于減貧、扶貧工作也是一個巨大的契機(jī)，將自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償與扶貧有機(jī)結(jié)合起來，有助于更好的實(shí)現(xiàn)國家新農(nóng)村建設(shè)的設(shè)想。

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