政府與社會資本合作相關問題的思考

陳欣 徐彥

我國自2014年全面引入政府與社會資本合作（以下簡稱“PPP”）業務，通過四年多的發展PPP對于拉動基礎設施建設和公共服務項目的投資起了巨大的作用；截至2018年12月末，財政部PPP管理庫累計發布項目8，654個、投資額約13.2萬億元。但由于PPP業務進入我國的時間短、發展的速度過快，導致相關的法律法規不健全、專業技術力量薄弱、PPP業務運用泛化等短板凸現，2018年以來各界對于PPP業務質疑不斷，其發展也出現了停滯狀態。

本文試從PPP業務在我國四年多的發展出現的問題入手，開展相關思考、提出相應建議，供相關部門參考。

PPP業務的現狀描述

PPP業務起源于英國，其產生的根源來自于政府財政無法滿足民眾對于基礎設施及公共服務的需求，通過PPP業務可以引入投資方與政府建立平等合作、風險分擔、利益共享的機制，加速基礎設施建設和公共服務項目的實施進度，解決民眾的需求。

我國自2014年全面引入PPP業務，通過四年多的發展PPP對于拉動基礎設施建設和公共服務項目的投資起了巨大的作用，但由于參與各方對于PPP業務的理解偏差也出現了“運用泛化、責權不清、風險凸化”的趨勢，目前PPP業務已進入了規范整頓階段。

截至2018年12月末，全國政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目信息摘要如下：

管理庫項目執行情況：管理庫項目比2017年12月末（以下簡稱同比）凈增1，517個、投資額2.4萬億元；落地項目累計4，691個、投資額7.2萬億元，落地率54.2%。開工項目同比凈增1，078個；開工項目累計2，237個、投資額3.2萬億元，開工率47.7%。

地區方面，管理庫累計項目數前三位是山東（含青島）、河南、貴州，分別為757個、643個、514個；累計投資額前三位是云南、貴州、浙江，分別為11，138億元、10，083億元、9，725億元。

行業方面，管理庫累計項目總數前三位是市政工程、交通運輸、生態建設和環境保護，分別為3，381個、1，236個、827個；累計投資額前三位是市政工程、交通運輸、城鎮綜合開發，分別為4.0萬億元、3.8萬億元、1.8萬億元。（引用自財政部PPP中心公布數據）

目前存在的主要問題

落地率、已開工項目投資額低。截止2018年12月31日，落地項目累計4，691個、投資額7.2萬億元；開工項目累計2，237個、投資額3.2萬億元。（引用自財政部PPP中心公布數據）

從上述數據分析，已發布的管理庫項目落地率為54.21%、項目開工率為25.78%、已開工項目投資額占比24.24%。據調研，造成落地率、已開工項目投資額低的原因：一是部分項目前期工作不嚴謹，政府方對項目的可行性、經濟效益分析不到位，無法滿足社會資本方對于風險防范、投資收益方面的要求；二是部分項目對于可融資性的分析不到位，項目無法落實融資導致項目無法落地或實質性開工；三是由于受國家、地方政策影響，部分項目實施機構對于項目推進采取觀望的態度，導致部分項目處于停滯狀態。

行業領域集中。截止2018年12月31日，管理庫累計項目總數前三位是市政工程、交通運輸、生態建設和環境保護，分別為3，381個、1，236個、827個；累計投資額前三位是市政工程、交通運輸、城鎮綜合開發，分別為4.0萬億元、3.8萬億元、1.8萬億元。（引用自財政部PPP中心公布數據）

從上述數據分析，已發布的管理庫項目中市政工程、交通運輸占比為53%、總投資占比為59%。據調研，造成項目行業領域集中問題的原因：一是市政、交通等基礎設施建設項目是項目所在地的經濟社會發展的瓶頸需求，開展此類項目是當地政府及民眾的急切要求；二是從PPP的發展過程來看，市政工程、交通運輸項目對于PPP模式應用的案例較多，相關的流程比較成熟，有利于滿足社會資本參與項目后對于風險防范、投資收益的要求。

規范整頓力度大。2018年，管理庫共清退項目2，557個、涉及投資額3.0萬億元；新入管理庫發布項目4，074個、投資額5.8萬億元。（引用自財政部PPP中心公布數據）

從上述數據分析，2017年已發布項目的退庫率為36%、占2017年發布總投資的29%。據調研，造成項目退庫率較高的原因：一是部分地方政府對于推出的PPP項目運用泛化，許多商業化項目納入了PPP項目中，導致項目不合規退庫；二是部分地方政府過度包裝PPP項目并固化政府支付責任，形成新的地方政府隱性債務增長，導致項目不合規退庫；三是部分項目根本不具備實施條件，地方政府主動將項目退庫。

相關思考及建議

PPP業務在我國的發展歷程，已充分證明了其對于吸引投資、拉動經濟、解決民生、促進經濟等方面的積極效果，個人認為“以運營為主”、“堅持按效付費”的PPP業務仍將是我國投資業務發展的重要方向。

加速PPP的制度建設。 PPP業務的相關指導文件在2014年底密集推出，相關文件的有效期已在2017年底相繼失效；《PPP條例》雖已列入了全國人大的立法日程，但尚未正式批準公布，導致PPP業務的規范性文件指導真空已經形成。隨著PPP業務的推進，出現了一些新的問題，比如：稅收的繳納、政府方一票否決權適用范圍、SPV公司與傳統建設項目業主的區別等問題急需相應細則來明確規范。

建議一是加快《PPP條例》的立法進程，為PPP在我國的推進提供法制保障；二是加快相應規范性文件的制定，為PPP項目的實施提供一套全面科學的制度體系。

建立專業人才的培養和認證體系。由于PPP項目合作時間長（一般要超過10年）、涉及的學科較多（如工程、財務、金融、法律等）、投資規模大（項目平均投資規模超15億元）、引入我國的時間相對較短（僅四年多）、推出的項目多（已超8500個），目前專業人才的缺口巨大。目前PPP項目的落地率低、退庫率較高的重要原因：一是政府部門、社會資本方、金融機構缺乏相關人才的支撐，導致決策的科學性和時效性下降；二是項目咨詢機構缺乏足夠的人才儲備來應對項目大量推出的市場需求，導致部分項目出現實施方案同質化嚴重、財務測算毫無合理性、物有所值評價報告形同虛設等現象。

建議一是在部分大學設置專門方向定制化培養PPP專業人才；二是就PPP專業人才建立準入標準，并納入國家職業考試認證體系；三是相關部委應加大對PPP專業知識的普及力度，委托相關單位制定標準化的PPP專業教材；四是規范對PPP咨詢從業機構的指導與考評，確保咨詢機構的執業質量。

支持鼓勵運營企業的發展。PPP項目對于參與的社會資本方可以具體細化為建設商、設備提供商、財務投資商及運營商等。為什么PPP項目中出現“重建設、輕運營”的情況？據調研情況分析，其主要原因是參與的社會資本多為建設商和設備提供商，缺乏長期運營項目的能力，也無法承擔項目運營的風險，所以大部分的社會資本在PPP合同中要求固化政府支出責任以規避項目運營風險和更好的爭取向金融機構融資。要實現PPP項目的規范運作，真正做到“按效付費”的基本原則就需要社會資本方提高運營能力，有效化解長時間運營可能出現的風險。

建議一是相關部委聯合分行業制定PPP項目的運營標準和費用定額，規范PPP項目運營期的技術標準和取費依據；二是出臺相應政策支持，鼓勵產城一體、醫養融合、文化旅游等方面運營商的發展與壯大；三是針對市場嚴重缼失的相關行業運營商出臺相應的資金補助、財稅優惠、金融支持等具體舉措，加速其成長進程。