我國林業行政執法現狀分析

何蕓

摘 要 林業行政執法是依法治林、保護森林資源可持續發展的重要途徑。隨著林業產業的發展，亟需完備的林業行政執法作為支撐，而我國林業行政執法所暴露的問題恰恰成為我國林業事業健康深入發展的瓶頸。基于此，通過比較研究、歷史分析、邏輯分析等研究方法考察了林業行政執法的歷史淵源，在此基礎上從立法和實務兩方面結合我國的現狀分析我國林業行政執法的不足，并著重對造成這種缺陷和不足的原因進行一定的理論分析。

關鍵詞 林業產業；行政執法；歷史淵源

中圖分類號：D922.1 文獻標志碼：B 文章編號：1673-890X（2015）15--02

要探討林業行政執法，首先要明晰行政執法的歷史淵源。

現代意義上的行政執法是資產階級革命的產物，建立在國家權力分立的基礎上。17世紀，法國啟蒙思想家孟德斯鳩進一步發展洛克的分權學說，主張把國家權力劃分為立法、司法和行政，并分別由立法機關、司法機關和行政機關共同行使，以實現國家權力相互制約、制衡的目的。

我國最早的“行政”二字出現在距今超過2 000 a的古籍《左傳》中，但其“行政”的含義是指與國家無關的個人或者組織的活動，與現代意義上的行政是有著本質的區別。20世紀初，在社會大變革的背景下，中國傳統的社會體制快速向近現代文明體制過渡，我國近現代意義上的行政執法體制和理念逐漸形成。在建國以后很長的一段歷史時期內，我國用命令、指導、政策代替行政執法。隨著我國社會主義市場經濟體制的建立，作為建立在經濟基礎上的上層建筑——行政執法得到了跨越性的發展；同時，市場經濟的不斷發展也對我國行政執法參與度和行政執法理念完備性提出了更高的要求[1]。

1 我國現行林業行政執法存在的問題

回溯歷史，我國古代一直奉行中華法系。由于國內外不同的法律發展理念、發展歷程，我國業已消亡的中華法系和當下興盛的大陸法系和歐美法系在法律內在精神、闡釋和理解均有較大的差異[2]。近代以來，我國大規模地移植西方國家的法律體制、法律制度，其中就包括了建立在西方資產階級革命興盛和權力分立基礎上的行政執法；同時，我國行政執法理念受到中華法系的影響，使我國行政執法的立法完善程度、執法的規范程度仍存有較大的不足。相對于一般意義上的行政執法，我國的林業行政執法由于林業行業的特殊性，其不完善性也有自己的特點，縱觀我國林業行政執法，其欠缺具體表現在如下幾個方面。

1.1 立法上的缺陷

1.1.1 程序不透明

我國因襲“重實體、輕程序”的法律傳統，對林業行政執法實體法比較重視，對程序法則是長期的忽視，所制定的程序性規范大多零星分散于成文實體法中，沒有形成一部系統的、獨立的林業行政執法程序法。英國古有法諺“遲到的正義非正義”，程序正義是司法正義的底限，看不見的程序就如同永不能觸及的正義，毫無意義可言。近年，雖然我國加快了林業行政執法程序法的制訂和建設，但是制訂的法律、法規多為抽象性、原則性的表述，在實際的工作中不具有可操作性，致使在實務中，林業行政執法主體有過大的自由裁量權。

1.1.2 缺乏強有力的外部監督

在我國，林業行政執法監督機構大多為林業部門的內部機構，其本身隸屬于林業部門，人、財、物都依靠林業部門，自身獨立性弱，執法和執法監督機關一體，既起不到監督的作用，也不符合監督的本質要求。“這種不足使我國林業行政執法的內部無論其監督內容、方式如何公平合理，仍極有可能流于形式。”[3]此外，由于缺乏相對獨立的林業行政執法外部監督和行之有效的輿論監督，加之我國林業資源分布廣泛，林業行政執法的廣泛性、隱蔽性強；同時，有錯綜復雜的利益牽絆，使得內部監督對于林業行政執法的效用微乎其微，而外部監督不管從介入時間和范圍都不足以對其進行行之有效的約束。

1.1.3 行政主體分散、職能重疊

林業行政執法的職能分散在森林防火、森林公安、林政資源等多個職能機構中，缺乏對整個林業行政行為進行統一管理的執法隊伍。同時，每一個林業行政執法職能對應的是多個的行政執法崗位，換句話說，就是一個行政主體行使兩種以上的行政職能。這種現狀使我國林業行政執法權過度分散，且在內容和權限存在交叉重疊的現象。這種林業行政職能的交叉重疊非常容易造成林業行政執法的不到位和不作為，降低行政效率[4]。

1.2 執法上的缺陷

1.2.1 執法隊伍素質偏低

我國已經成為世界上林業產業發展最快的國家，我國的林業行政執法面廣、執法任務重、執法要求高，這對我國的林業行政執法隊伍提出了較高的要求，而與這種高要求相對應的是我國林業行政執法隊伍整體素質偏低的現狀4]。同時，部分執法人員不具有行政執法資格，這也是我國林業行政執法的一大不足。具有法定的機構編制和人員編制是行政主體資格取得的要件，非法定機構和人員是不能取得行政主體資格的[5]。目前，我國林業行政執法隊伍當下的機構編制、人員編制和執法能力均不能保證高質量、高效率地完成林業行政執法任務[6]。

1.2.2 行政相對人法律意識淡薄

我國的林業行政執法相對人大多數是林農和農民，其法律接受力相對薄弱，且其關注的最多的還是自身的溫飽和個人利益問題，對于林業行政執法的目標持不理解、不支持或者對抗、抵制的態度[7-9]。相對人法律意識的淡薄對我國林業行政執法工作的開展造成了的較大的阻力。要從本質上完善我國林業行政執法，必須要在立法層面和執法層面進行有針對性的改革，多管齊下全面推進。

2 結語

林業行政執法對于保護森林資源、促進林業產業可持續發展具有重要的作用。但也必須看到，我國的林業行政執法還存在許多亟待完善和改革的地方，比如缺乏獨立的外部監督機構，重實體、輕程序，執法行為不規范等問題。我們要充分認識到問題的嚴峻性，對癥下藥進行改革。

參考文獻

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[9]沙海民.淺談依法治林與林業立法、執法、執法監督[C].中國法學會環境資源法學研究會論文集[A].2004.

（責任編輯：趙中正）