當下我國民族法律體系發展狀況及其若干問題探析

殷躍飛

[摘要]民族法律規范是我國調整國家內部民族關系的重要方式，歷經數十年的發展，我國已經初步形成了較為完善的民族法律體系，并取得了重大成就。但是，目前我國民族法律體系仍然存在著立法空白、法律法規政策化等問題。本文首先對我國民族法律體系的形成歷程及其基本構成內容進行概說，再以民族法和法理學角度對其目前面臨的問題進行探討，以期對進一步完善該法律體系提出有益建議。

[關鍵詞]民族法律；體系；問題；對策

[中圖分類號] D920.4

[文獻標識碼]A

doi：10.3969/j.issn.1671-5918.2015.09-044

[文章編號] 1671- 5918（2015）09-0094-02

[本刊網址] http：//www.hbxb.net

建立健全我國的民族法律體系是構建具有中國特色的社會主義社會的重要議題之一，也是“依法治國”的基本要求。民族法律體系是指，由不同的國家機關頒布實施的不同層次、不同種類、不同效力構成的，內部層次分明、分工明確、協調統一的調整一國內部民族關系的法律規范的整體。

一、我國民族法律體系的發展過程

（一）1949年-1956年的初步發展時期

這一時期的民族法律法規主要有：1950年頒布的《培養少數民族干部試行方案》；政務院于1952年頒布的《關于保護一切散居的少數民族成分享有民族平等權利的決定》和《民族區域自治實施綱要》；1954年《憲法》中關于民族問題的相關規定；國務院于1955年《關于建立民族鄉的若干問題的指示》等。這一時期的民族法律法規以實現國內各民族之間的平等，廢除民族歧視和民族壓迫制度為主要任務，為我國民族法律體系的起步奠定了堅實的基礎。

（二）1957年-1965年的停滯時期

這段時期，由于國內受到“左”的錯誤思想的嚴重影響，除了若干民族自治地區制定了《人民代表大會和人民委員會組織條例》外，幾乎沒有其他任何新的民族法律法規再被頒布。

（三）1966年-1976年的空白時期

這一時期的民族法制突出表現在1975年頒布的《憲法》中的若干規定，其保留了民族區域自治和民族自治地方的自治機關的相關條款，同時，也取消了1954年《憲法》中規定的各項地方自治權的具體內容。

（四）1978年至今的快速發展時期

自1978年黨的十一屆三中全會后，黨恢復了實事求是的思。民族法律體系在這一時期得到了長足發展，主要體現在：第一，1978年-1988年期間主要有，1982年頒布的《憲法》中的有關民族問題的規范，1984年頒布的《中華人民共和國民族區域自治法》等相關法律文件。第二，1989年-2002年期間主要有，1991年國務院頒布的《關于進一步貫徹實施（民族區域自治法）若干問題的通知》，1993年國務院頒布的《民族鄉工作條例》和《城市民族工作條例》等相關民族法律規范文件。第三，2003年至今，于2010年確立并初步形成了具有中國特色的、較為完善的社會主義民族法律體系。

二、我國民族法律體系的基本構成內容

（一）民族自治地方的民族法律體系

第一，民族區域自治法。自1984年頒布《中華人民共和國民族區域自治法》以來，該法律始終是我國民族自治地區的法律體系的核心并居于民族法律體系的最頂層。作為國家基本法律之一，民族區域自治法對民族自治和民族關系等重大問題做出了原則性規定。同時，這一基本法律在保護少數民族同胞的合法權利、促進民族自治地方的穩定發展、維護祖國民族統一等方面做出了巨大貢獻。

第二，專門法律、行政法規和部門規章。這是指全國人大常委會、國務院及其所屬部門就民族關系中的某一個領域或者某些問題制定的專門法律、行政法規和部門規章，這是保證憲法原則和《民族區域自治法》可以順利實施的一個重要環節，對進一步落實《民族區域自治法》有著這關重要的作用。

（二）非民族自治地方的民族法律建設

隨著社會主義經濟的不斷發展，大量少數民族公民散居于非民族自治地方城市、農村之中，針對這部分少數民族的權利保護，在民族自治地方的民族法律體系之外的其他法律、法規中制定了相關條款和規范。目前，也有一些地方政府針對散雜居少數民族權益保護的問題制定了相關的地方法規、規章。

三、我國民族法律體系目前存的若干問題

（一）民族法律的實施力度不足，且某些領域屬于立法空白區

縱觀我國當下的民族立法，不管是在《民族區域自治法》中，還是在行政法規、部門規章中，我們不難看出其中缺少確定的、具體的和可操作性強的法律規范，大多的條文都是具有政策性、原則性、指導性和規范性的條款，而且幾乎都沒有規定法律責任。

在整個民族法律體系中，我們不難看出，有關《民族區域自治法》的配套法律法規很不完善，國家立法機關關于民族專項問題的專門立法方面至今仍是空白。

（二）民族法律法規政策化問題

民族法律體系中的法律規范的政策化會大大削弱其作為法律規范一般指引作用，我國民族法律政策化主要表現在以下幾個方面。第一，在法律規范的整體邏輯結構方面，我國民族法律規范缺乏明確的否定性法律后果，導致其整體邏輯結構的不完整性。我國民族法律規范中的兩條法律責任只出現在了2005年頒布的《國務院實施<中華人民共和國民族區域自治法>若干規定》中，無論被從質量還是從數量上看，這僅有的兩條法律責任規范并不是很理想。第二，在法律規范的規范用語方面，過多的政策性用語出現在我國的民族法律規范中，其中不乏一些用語更是直接照搬了當時的國家政策的表述。第三，在法律規范的內容方面，我國的民族法律規范所確立的權利和義務、職權和職責比較抽象。

民族法律法規政策化也會帶來一些負面影響：首先，民族法律規范的邏輯上的不完整性會損害法律的權威性和強制性，導致司法救濟的喪失。進而導致當社會中出現違反民族法律法規的行為或者現象時無法對其進行制裁和懲罰，少數民族公民的合法權益受到不法侵害時難以從民族法律中需求到司法救濟。其次，民族法律規范被政策化有悖于“依法治國”理念。endprint

四、我國民族法律體系問題的相關對策

（一）提高民族立法技術，填補我國民族法律空白

我們應該建立完善的民族自治地方立法的程序，這是立法技術的重要問題。立法程序的完善有助于提高民族法律的立法質量，降低立法成本。此外，還要培養一批高素質的立法人才，因為立法者素質的高低直接決定了其立法的效率。因此，立法者的素質和立法程序的完善有利于提高民族立法的質量和效率。在這兩方面都做好的基礎之上，才能制定出符合當今社會發展和民族特色的民族法律法規，進一步完善我國的民族立法體系，填補民族問題、民族關系的某些方面的立法空白。

（二）建立合理的民族法律清理制度，加強我國民族法律的規范性和系統性

目前，由于我國民族法律法規效力層級的多元化、法律法規之間的沖突愈演愈烈的實際狀況，我們更應該建立科學系統的法律法規清理制度，建立完善的針對不同立法主體的監督機制，以促進各級立法主體積極行使相關立法權力。建立合理的民族法律清理制度，有利于廢止那些與社會實際嚴重脫節的法律法規。此外，建立合理的法律清理制度還有重要的作用就是：使我國的民族法律體系內部在法律規范的整體邏輯結構上更加嚴謹；在內容上相互貫通、門類齊全；在運行實踐上有利于嚴格執法、司法和守法。

在加強民族法律規范性和系統性方面，我們還應注意到的方法有：第一，民族法律匯編，就是以一定的目的或者標準把有相關民族法律規范文件進行系統性的整理并匯編成冊。第二，民族法律編纂，是指按照不同的類別對全部的民族法律規范文件進行統一的整理、修改或者補充，也可以在此基礎上制定新的系統化的民族法律。

（三）加強民族法律規范的可操作性，防止民族法律法規的政策化

導致我國民族法律規范缺乏可操作性的原因有很多，其中最重要的一點就是因為地方民族立法主體對所享有的立法權力的消極行使。同時，地方自治權與一般地方機關的權力之間的范圍劃分不明確，導致其所出臺的地方民族自治法規大多是對上位法的抄襲和重復，這也是造成我國民族法律規范的可操作性不強的重要原因之一。在完善民族法律體系的過程中，我們不僅要重視追究由于“作為”而引起的侵害的法律責任，而且更要重視追究由于“不作為”而引發的損害的法律責任，要在相關法律中明確規定地方自治機關不積極行使自治權的法律責任，否則，民族區域自治制度就會淪為一紙空談。同時，應規定由人民代表大會對民族法律規范中的模糊規定進行立法解釋，這對于加強民族法律規范的可操作性，防止民族法律法規的政策化是十分有利的。

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