基層央行結合業務創新加強監管的思考

向麗

對銀行業金融機構來說，金融創新是實現科學可持續發展的必由之路。然而，金融創新又是一把“雙刃劍”，在為商業銀行創造豐厚利潤，爭取更大的市場份額，提升核心競爭力的同時，也給銀行帶來了無法回避的風險，給央行監管帶來諸多困難。事實上，金融創新的動力之一，就是逃避金融監管。故結合業務創新加強對內對外的監督成為基層央行監督部門的一個新課題。

一、銀行業金融機構業務創新

近年來，隨著金融改革的深入和應用科技化水平的不斷發展，銀行業金融機構創新活動顯著增多，活躍程度不斷提高，從金融產品到金融服務、從管理到技術等發生了巨大變化。

一是金融創新產品日趨多樣化、電子化。如銀行卡類、代理類以及自動取款機、電話銀行、網上銀行、手機銀行類等電子銀行產品。還有各地銀行根據本地實際也不斷推動傳統金融產品升級和創新，使銀行服務拓展到物理網點不能覆蓋的區域，打破了銀行網點固定營業時間的限制，實現了全天候和全地域交易，電子渠道已成為企業和居民資金管理、網絡消費、享受銀行服務的重要平臺。

二是金融工具創新日趨復雜化。除對原生金融工具進行創新外，還實行期權、期貨、票據發行便利、利率互換等復雜的衍生金融產品創新。商業銀行作為貨幣市場、債券市場、衍生品市場和其他場外市場的參與主體，無論是從自營套期保值還是代客交易的角度，越來越多地使用、創造、組合金融工具，滿足不同客戶對資產轉換、保值增值、對沖風險、期限轉換等方面的需求，商業銀行參與金融市場交易的程度日益加深。

三是金融管理創新日趨綜合化。國有商業銀行原來以管理存貸款業務為主逐漸轉向表外業務和個人理財業務。原來客戶是其單一標準化產品、單一業務管理規則的被動接受者轉向讓客戶在銀行的資產除存款以外，在投資領域、期限、收益、風險等級及資產組合方面有更多樣的選擇。原以息差收入是利潤的主要來源和業務增長點逐漸轉向為客戶理財的中間業務收入作為利潤的主要來源和業務增長點。同時，各銀行業金融機構均實現了內控系統和清算系統核心數據與核心系統向全國集中或區域集中，也凸顯了金融綜合管理水平。

二、銀行業金融機構金融創新蘊藏的風險

金融創新又是一把“雙刃劍”，在為商業銀行創造豐厚利潤，爭取更大的市場份額，提升核心競爭力的同時，也給銀行帶來了無法回避的風險。一是金融創新打破了傳統上的金融業務分工和壟斷，銀行業金融機構同質化傾向的加強，同業競爭愈演愈烈，其中，表外業務重要化成為金融創新的一大趨勢。而表外業務的發展，導致銀行業務交叉加劇、業務功能綜合化、同質化。表外業務具有自由度大、透明度差的特點，表外業務競爭的加劇，給傳統的商業銀行帶來很大的經營風險。二是大規模創新的金融電子產品在提高金融服務效率的同時，容易引發計算機病毒、電子犯罪、網絡安全問題導致的技術操作風險。三是金融管理創新使商業銀行管理鏈條過長，權限過度向上集中，個別銀行的全面風險管理體系甚至在總行層面也才建立不久，對基層風險的管控能力比較有限，加之基層行事后監督弱化，易導致內部控制失靈風險。在創新產品和業務宣傳推廣中，受趨利因素的影響，個別員工在銀行卡、銀保產品、理財產品營銷宣傳中有意無意存在告知不充分、勸誘誤導、避實就虛的現象，使客戶的知情權、選擇權公平交易權屢受侵害，引發了維權風險。四是目前大部分金融機構均由“雙人臨柜、錢賬分管”的復核制模式轉變成“一對一”為客戶提供多種金融服務的綜合柜員制模式，有效地提高了臨柜服務效率，但是，金融機構柜面操作模式創新極易滋生道德風險。

三、金融創新給基層人民銀行監管帶來的主要困難

金融創新的動力之一，就是逃避金融監管。按照金融創新的理論來說，創新是為了規避風險。但是，越是規避風險越容易產生風險，給基層人民銀行監管也帶來了較大的困難。一是電子技術的快速發展，金融機構從其安全性、效益性出發，多數已實現從業務辦理、會計憑證、貸款合同、影像掃描、審批權限等方面高度集中管理模式，紙質檔案定期塑封集中上交到地市分行檔案管理部門，給基層央行現場檢查、數據分析和調查取證調閱紙質檔案困難。二是網絡金融的發展打破了地域的限制，金融機構可以為任何地區的用戶提供虛擬金融服務，給監管管轄造成困難。人民銀行按區域化分、實行屬地監管，監管的最終目標就是防范和化解系統性金融風險，維護國家金融穩定。地域的概念模糊乃至消失，國內用戶甚至可以通過虛擬金融到國外金融機構進行交易，金融風險跨地區、跨國度轉移和蔓延的可能性增加，加大了系統性金融風險的防控難度。三是基層人民銀行的監管手段一直停留在機構監管上，沿襲著聽匯報、看傳票、核數據的傳統做法，對商業銀行層出不窮的創新難以適應，對衍生金融工具、資本證券業務、表外業務、理財產品、代理業務，場外交易等業務知識知之甚少，監管起來顯得力不從心。四是金融創新遭遇監管體制瓶徑，監管效能難以彰顯。目前，我國“分業經營、分業管理”的金融監管體制，與銀行、證券、保險業務日益融合的綜合型的金融發展趨勢不相適應，監管合力難以形成，勢必造成監管過度、監管滯后和監管真空并存的局面。

四、有針對性地開展創新業務的監督管理

金融創新具有不同于傳統的新業態、新特征，往往難以被現有監管規則框架所涵蓋，對監管能力提出了新的挑戰和更高要求。基層央行要針對金融創新的風險特征，健全審慎監管標準，完善相關風險監管指標體系，擴大風險監測范圍，不斷改進監管工具手段，提高對復雜創新金融產品、模型評估、系統性風險等領域的專業監管能力。

一是加強行業自律。在積極鼓勵大膽創新的同時要求銀行業金融機構應在自身風險管控能力范圍內開展金融創新，把依法合規和穩健經營意識貫穿到金融創新的全過程，要充分識別和管控新產品新業務可能帶來的風險，發揮好風險第一道防線的作用，切實承擔起風險管理的主體責任。要求加強道德自律約束機制建設，加大對人的教育力度，提高員工道德自我約束能力。同時加強內控建設，特別是加強業務的事前、事中、事后全程全方位監管力度，做到控制有效，從源頭上防范內部作案、內外勾結作案，把操作風險和道德風險控制到最低水平。

二是制定金融創新監管規則、將創新項目納入監管范疇。金融創新活動既是產品和服務的優化再造，也是對現有市場體系框架的合理突破。基層人民銀行金融監管要以“維穩”為基本要求，以“兩綜合兩管理”為主要手段，建立健全商業銀行創新項目報備制度和信息披露制度，要求將創新項目和實施進展情況向人民銀行和監管機構報備，加強創新業務風險的識別能力，對金融創新項目跟進監督檢查。

三是合理設定監管容忍底線，并實行動態差別管理。要遵循金融創新以金融監管容忍度為界的原則，堅持風險可控、成本可算、信息充分披露的原則，防止創新過度。對以“規避監管”為目的的金融創新活動和金融案件頻發的業務節點金融監管設定為“零”容忍，特別是對人民銀行行政執法檢查中履查履犯的金融機構，要堅持“零”容忍，堅決給予行政處罰，絕不姑息。

四是加大綜合執法力度，提高監管效能。加強人民銀行自身內部協調，提高綜合執法水平。建立上下協調機制，在兼顧上級對口部門對相關執法檢查工作要求的同時，最大限度地把分散在不同職能部門的執法檢查職責統一集中，形成對金融機構的執法檢查合力，避免各職能部門分散、交叉、重復檢查，最大限度地發揮資源整合效能，真正實現高效依法行政。在日常監管和現場檢查中，針對監管的薄弱環節和業務領域，開展有針對性的業務培訓，如保險、證券領域反洗錢業務監管等，并著重對現有人員的會計、計算機、金融創新產品等方面知識進行培訓，以提高現有監管人員的政策水平和業務能力。