嚴刑峻法能否醫治食品安全頑疾

遲唐

“亂世用重典”。針對食品安全這一老大難問題，4月底，實施6年的“食品安全法”經過大幅修訂之后獲得人大通過，并將于今年10月1日正式實施。這一號稱“史上最嚴”的治理食品問題的法律，盡管仍存爭議，但毫無疑問，它將對解決中國的食品安全問題起著不可估量的作用，其效果令人期待。

全民食安意識增強形勢仍嚴峻

我國食品安全法是2009年6月實施的，對規范食品生產經營活動、保障食品安全發揮了重要作用，食品安全整體水平得到提升，食品安全形勢總體穩中向好，特別是增強了食品生產經營者們的法律意識。在中國質量萬里行投訴平臺每月所接到的相關投訴中，有關食品安全的投訴，并不十分突出，所占比例一直低于其他行業的投訴，大規模和群體性食品安全事件更少。這從一個側面反映出，目前中國食品安全問題在一定程度上正在得以有效遏制。

然而，一個有目共睹的現實是，在國內龐大的食品市場中，總有一些人和企業罔顧法律和道德，鋌而走險，知假造假，因而造成違法生產經營現象依然存在，食品安全事件在某些地區或行業，仍時有發生;監管體制、手段和人力等尚不能完全適應龐雜的食品市場發展需要，同時更存在法律責任不清、偏輕，而消費者維權成本太高等不合理、不正常現象。食品安全形勢依然嚴峻的不爭事實，使全國上下取得共識：治亂要用重典。

建立全程追溯的全鏈條監管

今年3月，多位青島市民因食用了來自海南萬寧的農藥殘留超標西瓜中毒入院，于是，青島一購物中心舉行了一場“全民砸西瓜”活動，市民親手銷毀了4噸“問題西瓜”。類似的食品安全風波時有出現，讓人們對“吃什么才安全”這樣基本的生活問題倍感憂慮。

在“治亂用重典”的全民共識下，最高國家權力機關持續發力，推動法律修改完善，從嚴從重懲治危害食品安全的違法犯罪行為;而建立從田間到餐桌的全鏈條監管，讓問題食品無處藏身成為關鍵的內容。

全國人大車光鐵委員在審議時說，從目前食用農產品質量安全管理情況來看，農產品質量安全法不僅未對食用農產品做出明確定義，監管標準也沒有從安全性、營養性等方面區分于其他農產品，極易導致在食品安全監管源頭上出現薄弱環節。他建議，將食用農產品統一納入食品安全監管范圍。實現食品安全可全程追溯，是社會各界一直呼吁的問題。

“如何才能實現食品及食用農產品的全程追溯？” 王明雯委員建議說，實行批次管理是一個有效的解決辦法。批次管理是發達國家對包括食品在內的各類產品進行質量追溯和管理的通用的做法，我們理應加以借鑒。”對此，新修訂的食品安全法規定：國家建立食品安全全程追溯制度。食品生產經營者應當依照本法的規定，建立食品安全追溯體系，保證食品可追溯。國家鼓勵食品生產經營企業采用信息化手段采集、留存生產經營信息，建立食品安全追溯體系。

食品安全關系民眾當前及長遠切身利益，如何嚴格嚴厲都不為過。另一方面，參與修訂新法的專家們指出，新食品安全法雖被稱為史上最嚴，但“重典”如何落實到執法層面，還需各方做出不懈努力。

根治頑疾需要認清病因源頭

接下來的問題就是：“史上最嚴”食品安全法能否醫治食品行業多年的頑疾？

在回答這個問題之前，我們仍有必要剖析一下“為什么中國會發生食品安全問題”？當然，這個問題全世界各國都發生過，只是許多國家已經相對解決并且已不那么嚴重。先說這一前提并不是為中國的食品安全問題開脫，而是我們必須正視經濟發展的客觀規律和社會發展的階段性特征。

為什么中國會發生食品安全問題？這其中也包含著我們所熟悉的中國特色。以豬肉和牛奶為例，雙匯是全國最大的肉類食品加工企業，李克強總理曾問萬隆：你們去年（2014）屠宰生豬有多少？萬隆回答：5500萬頭。雙匯自己養的生豬據稱不到3%，絕大部分都是依靠收購別的養豬企業和無數農戶家自養的豬，它只是個現代化的豬肉加工企業。因此，收購生豬的質量與安全，就顯得格外重要，因為前兩年就曾發生過“病豬”收購事件而鬧得沸沸揚揚。伊利牛奶也同樣存在這個問題，但據稱目前這個國內最大的奶制品企業也在下決心自己養牛，或投資到新西蘭等國家建立獨資、合資養牛廠，從而大大緩解了原奶收購過程中質量監管的不安與風險。

食品安全監管需要關注食品供應鏈的每一個環節：從農戶到購銷商，從加工商到批發商再到零售商，任何一個環節出現問題都會導致食品安全發生重大事件;而對于中國的食品安全問題來說，農戶問題毫無疑問是最主要的源頭問題。

“食安”治理的中國式難度

農民是食品供應鏈的第一環節，因此，監管和指導和首要問題，應該在“三農”：農業、農村和農民。但是我們不得不面對的一個“堅硬的”現實是，中國人多地少，實行家庭承包責任制后導致農戶規模小。根據最新的統計顯示，目前中國有2.6億多農戶，大量零散小農戶導致監管成本非常高昂。

多年來，我們一直在呼吁要加強食品安全監管力度，但也要正視當下的現實，這不僅需要國家統一協調各政府部門關系，還要協調行業主管與地立政府的關系。大量精力用在協調工作上，有時往往貽誤市場監管時機。一個典型的現象是，有時食品安全出問題，人們甚至都找不到應該直接具體負責的單位和部門。這種現象甚至也和其他一些監管不力的現象一樣，在某種程度上影響了政府的公信力。

根據中國質量萬里行的報道和多年監測經驗，當發生食品安全時，如果原因在農民或者是大企業，通常都難以查處，多數只是通報批評、責令整改、罰款了事。只有肇事者是那些小規模的購銷商、加工商、批發商或者零售商時，才有可能得到及時有效查處。但是，許多食品生產和加工企業規模很小，流動性很大，比如加工桶裝水的小作坊，查處罰款后，媒體和執法部門前腳走，它后腳原地或換個地方重新接著干。政府監管十分困難。

中國也導入了食品認證機制，把食品安全認證分為三個類別：無公害食品、綠色食品以及有機食品。然而遺憾的是，這些認證機制在中國也很難得到消費者的信任和認可：消費者普遍認為認證標簽也是可以造假的，而且事實上也的確如此。另一方面的缺失還在于，在實際操作中，認證機構也無法對認證企業或者農民的食品質量進行全方位實時監控。

綜合改革是根本保障

解決中國的食品安全問題根本性出路在哪里？當然是繼續開放、深化改革，這絕對不是一句空話。

今年3月在海南博鰲論壇“食品安全、國際共治”分論壇上，中國國家質檢總局局長支樹平透露，多年來，中國出口食品合格率超過99%。這意味著，既然出口食品可以保證安全，國內食品的安全供應也一定可以實現。

為什么出口食品合格率高？有專家分析說，除政府加強監管重視外，中國的食品出口企業基本上都是一種長期行為，且出口食品價格較高，保證了企業的合理利潤。如果發生一次造假行為，可能永久失去出口合同，從而導致企業破產。所以，企業會有內在動力嚴格監管食品質量，這包括了對上游材料供應商和自身生產質量的監控。

而如果要保證國內食品安全和質量，改革就刻不容緩：

一方面，政府制定政策提高食品企業的準入門檻，同時支持鼓勵兼并，只有企業規模大了才可以降低監管成本;二是要政府出面組織農民成立日本式的農民協會，集體形式向市場供應，而不只是簡單地等著中間商來收購和盤剝利潤，讓農民得到更多實惠。據報道，由于網購的日益發達，一些農民開始自發組織起來，甚至逐漸形成了品牌。這還可以鼓勵農民之間也互相對產品質量監督;第三是嚴格執行新的“食品安全法”，對最終銷售企業進行嚴格監管，一旦發生食品安全問題，嚴懲不貸，甚至直接讓該企業破產，企業負責人負擔刑事責任，并永久退出食品行業。這樣就逼著企業在采購過程中主動向供應鏈上游進行質量監管。第四，為了防止地方政府對某些大企業的特殊保護，中央政府應該設立舉報監督平臺，鼓勵媒體和百姓通過各種形式公開食品質量問題，形成強大的社會輿論監督勢能。

食品安全問題最終能不能解決，仍不得不讓人想起那個經典例子：二戰時期，不斷有盟軍傘兵因降落傘質量問題而傷亡，企業回復說不能保證產品質量萬無一失。盟軍一位將軍命令：以后檢測降落傘質量，每次都要求企業高層參與。后來，他們就真的做到了萬無一失。