林業(yè)生態(tài)建設的思考

羅霞

（貴州省甕安縣林業(yè)局，貴州 甕安550400）

1 林業(yè)生態(tài)建設現狀

我國的生態(tài)發(fā)展與特定的歷史時代是分不開的，自20世紀60年代起，大躍進大煉鋼鐵時期，人們才逐漸認識到林業(yè)生態(tài)破壞所帶來的資源、環(huán)境危機。因此，為更好地保護森林，凈化生態(tài)環(huán)境，積極探索深化林業(yè)改革，加大生態(tài)建設保護力度，大力發(fā)展林業(yè)產業(yè)，國家先后出臺了若干政策，比如天然林保護、西部開發(fā)、退耕還林，以及林業(yè)稅費政策、森林采伐限額管理政策、森林生態(tài)效益補償費政策、森林保險政策等等，其實質不僅是進行停伐減產或營林造林的工程，而且是解決林業(yè)保護帶來一系列社會與經濟發(fā)展的問題，然而在實際落實時，這些政策雖然在很大程度上保護了林業(yè)生態(tài)建設，但在一定程度上卻帶來了很多負面的影響，而政策的實施與經濟發(fā)展的協(xié)調關系不僅影響到林業(yè)生態(tài)建設的有效實施，還影響到林業(yè)政策的進一步制定和完善，更關系到現代林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

2 林業(yè)生態(tài)建設存在的主要問題

2.1 天然林保護

天然林保護工程是以從根本上遏制生態(tài)環(huán)境惡化，保護生物多樣性，促進社會、經濟的可持續(xù)發(fā)展為宗旨；以對天然林的重新分類和區(qū)劃，調整森林資源經營方向，促進天然林資源的保護、培育和發(fā)展為措施；以維護和改善生態(tài)環(huán)境，滿足社會和國民經濟發(fā)展對林產品的需求為根本目的。然而在實施過程，存在以下幾點問題。

（1）投入資金不足或基礎工作跟不上，從而影響整個工程的進度和質量。

（2）天然林資源超強度開采，導致國有林區(qū)資源危機、環(huán)境危機、經濟危機，實施林業(yè)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的基礎已受到了嚴重威脅。

（3）監(jiān)督機制不健全，導致不能有效地落實天保工程資金。

2.2 退耕還林

退耕還林就是從保護和改善生態(tài)環(huán)境出發(fā)，將易造成水土流失的坡耕地有計劃，有步驟地停止耕種，按照適地適樹的原則，因地制宜地植樹造林，恢復森林植被。退耕還林工程建設包括兩個方面的內容：一是坡耕地退耕還林；二是宜林荒山荒地造林。自實行以來，主要存在的問題如下。

（1）荒山造林比例問題。荒山面積在各個省份分布不均，有的省份對于國家下達的退耕還林指標任務難以完成，宜林地資源少，農戶主動造林積極性差，新造林任務落實困難，這樣就會占用農民的耕地，農戶主動造林積極性差，使得新造林任務難以完成，不利于林業(yè)生態(tài)和農業(yè)的發(fā)展。

（2）關于退耕還林的主管部門問題。國家規(guī)定，退耕還林實行省級人民政府負總責和各級政府目標責任制，實行目標、任務、資金、糧食、責任五到省。但是這項生態(tài)造林工程，具有很強的專業(yè)技術性和嚴格的工程質量要求，而國家沒有明確規(guī)定退耕還林的主管部門以及各部門的工作職責，只說由政府牽頭，退耕還林工作難以落到實處，甚至部門間會相互推托。

（3）關于林地林權經營管理問題。一是林地林權分散，林農經營管理水平粗放，造成森林質量的提高、保護森林資源的任務艱巨；二是林權流轉程序不完善，使得開展林木采伐經營或林權抵押存在隱患，如暗箱操作，不規(guī)范經營、管理或低價轉讓林權，不僅造成林業(yè)資源流失、林木過度采伐，還會危及相關林權權利人和農民的合法權益，影響造林成效，不僅如此，從長遠來看，還嚴重影響到我國林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展；三是造林容易，提升大家護林意識艱難，主要體現在護林防火工作困難較多，農民在農事生產用火中，存在僥幸心理，導致失火較多，這對于林業(yè)的損壞是毀滅性的。

（4）關于退耕還林工程的監(jiān)督問題；一是現在好多省份都存在林糧、林菜套種現象，農戶退耕還林認識不到位，農戶種糧傳統(tǒng)觀念根深蒂固，農民毀林、復耕的現象仍然存在，致使退耕還林地塊“退得下來，卻穩(wěn)不住”，且涉及農戶多，而投入的林業(yè)護林員不足，致使監(jiān)管督促工作力度大；二是部分林材經營加工企業(yè)清理整頓不徹底，即使責令其反復整改落實，然而后期持續(xù)跟蹤貫徹整改情況不樂觀，未批先占林地現象仍然嚴重。

2.3 林業(yè)稅費

林業(yè)稅費對于我國林業(yè)生態(tài)建設發(fā)展意義重大，主要指對木材、林才及其他衍生品征收的稅費，主要包括以下幾項：增值稅、教育附加稅、城市維護建設費，然而這項政策也帶來一些負面影響，主要在以下幾方面。

（1）林業(yè)稅費種類繁多，稅費壓力大。2004年稅費改革后，國家逐步取消了若干林業(yè)稅費項目，如森林資源補償費、林業(yè)建設保護費、農業(yè)特產稅等，這在一定程度上減輕了林業(yè)稅費的負擔，但是與農村農業(yè)稅全面取消，且有的地方還有各種補貼相比較而言，它的稅費壓力依然比較沉重，這種負擔極大地制約了林業(yè)生態(tài)建設的發(fā)展，也在一定程度上制約地方經濟的發(fā)展。

（2）林業(yè)稅征收不規(guī)范，不合理收費普遍存在。稅費改革以前，林業(yè)稅占地方政府財政比重大，改革后，雖然有政府財政撥款，然而并不能滿足部門運轉要求，為了填補這一資金缺口，就會以其他名義收取林業(yè)稅收。

（3）林業(yè)稅費的使用。國家規(guī)定林業(yè)稅費必須用于發(fā)展林業(yè)，而在實際操作中，許多地方存在嚴重的擠占、挪用林業(yè)稅費現象。

2.4 森林采伐限額管理

森林采伐限額是國家按照合理經營、永續(xù)利用的原則，對森林和林木實行限制采伐的最大控制指標，國務院批準的年采伐限額，每五年進行一次調整，其范圍除《中華人民共和國森林法》規(guī)定的禁伐森林、林木，還包括各種采伐所消耗的資源總額，森林采伐限額管理制度對我國廣大林區(qū)意義重大，是調節(jié)經濟發(fā)展與生態(tài)保護二者平衡關系的重要措施，但在實行中仍然存在以下一些問題。

（1）森林采伐限額的編制不準確。一方面，對森林年采伐量的制定主要是根據不同的林種如用材林和經濟林，選擇適合的方法和林分質量調整系數進行定量估算，但由于林木生長周期較長，種類繁多復雜，加上地域差異，往往難以精準確定森林年采伐量，另一方面，受利益熏心的驅使，一些經營單位的經營目標更專注于地方經濟的發(fā)展和單位經濟效益的提高，這樣使得他們很少會考慮其行為的生態(tài)效益，多報采伐限額，因此會采伐更多的樹，從而破壞生態(tài)建設。

（2）森林采伐限額制度的執(zhí)行不力。基層單位申請森林采伐數額，其后經國家林業(yè)部門審核批準，予以頒發(fā)采伐許可證，這樣才能按許可證的規(guī)定進行采伐，但在實際操作過程中，仍然存在許多問題，使得制度的執(zhí)行力不從心，一方面一些部門人員收受賄賂，利用特權，發(fā)放關系證；另一方面，森林資源的復雜性，價值評估的困難性，使得嚴格執(zhí)行制度的難度大，成本高，基層單位難以承受或不愿意花大代價嚴格執(zhí)行，這些都導致了森林采伐限額制度執(zhí)行不力的問題。

（3）森林采伐限額制度中對超限額采伐的懲罰難度大。事實上我國對超限額采伐的懲罰措施也是相當明確而嚴厲的，但在實際操作中，往往發(fā)現違背采伐限額的個人、企業(yè)往往有著不得以而為之的理由，我國的價值觀普遍認同將以德治國作為依法治國的一個補充，這樣在執(zhí)法過程中，執(zhí)法部門、司法部門的人往往容易打出同情分，從而導致執(zhí)法不力。

2.5 森林生態(tài)效益補償費政策

合理的生態(tài)效益補償對生態(tài)建設起著激勵作用，但實行過程中仍存在一些問題。一是概念界定不清楚。雖然理論基礎比較成熟，但在實行過程中，對生態(tài)效益補償制度范圍、措施難以達成一致。二是補償方法單一，實施標準過低。我國現有的生態(tài)效益補償多數采取一刀切方式，補償標準落后于地區(qū)經濟發(fā)展水平，不能實時反應森林生態(tài)效益價值。三是農民經營參與程度不夠。目前，生態(tài)效益補償管理及實施多是由政府各部門策劃、組織、監(jiān)督等，林農通常是被動接受，參與程度小。

3 完善林業(yè)生態(tài)建設的建議

一是要建立健全林政管理部門的監(jiān)督檢查機制，責任到人，一旦發(fā)現違法違規(guī)現象，比如貪污、賄賂等，絕不姑息；二是林業(yè)生態(tài)建設指標應一切從實際出發(fā)，根據各地情況的具體情況而定，不能一味追求地方經濟發(fā)展而忽略生態(tài)建設，而在生態(tài)建設的時候也不應為了完成指標而毀壞農民的耕地；三是林業(yè)稅費帶來了很多負面影響，不適應林業(yè)生態(tài)建設的穩(wěn)步健康發(fā)展，應逐步取消；四是抓好退耕還林撫育管理，鞏固退耕還林成果，大力宣傳和倡導退耕還林的重要性和必要性，著力提高退耕戶對工程建設的重要性認識，從而使其管理好退耕地；五是加大國家級公益林補償兌現完成情況調度，協(xié)調配合財政、審計等相關部門做好補償兌現督促監(jiān)管工作，以確保按時保質完成2014年度國家級公益林補償兌現；六是加大野外禁火的監(jiān)督力度，進一步加大實施《野外禁火令》的監(jiān)督管理力度，嚴格執(zhí)行《野外禁火管理辦法》的規(guī)定，形成長期的監(jiān)督管理機制，依法管理野外用火，降低森林火災的發(fā)生率，維護森林資源和生態(tài)安全；七是進一步抓好林業(yè)有害生物防治工作，確保不發(fā)生重特大林業(yè)有害生物災害。

4 結語

總而言之，生態(tài)建設工作難度大，任務堅決，為山九仞，不能功虧一簣，在造林中出現問題不可怕，關鍵是在于怎樣解決。要始終保持從善如登、從惡如崩的警覺，將護林工作從一點一滴做起，絕不以犧牲生態(tài)環(huán)境來作為地方經濟發(fā)展的代價。針對各地的具體情況爭取變壓力為動力，變被動為主動，依法行政，實現全面協(xié)調可持續(xù)、人與自然和諧發(fā)展，力爭在經濟社會發(fā)展中保護自然、尊重自然、合理利用自然并主動開展生態(tài)建設，實現人與自然的和諧相處。

［1］葛立波.淺談新形勢下的林業(yè)生態(tài)工程建設［J］.改革與開放，2010（12）.

［2］張於倩，王玉芳.林業(yè)生態(tài)建設的成效、問題及對策［J］.林業(yè)經濟問題，2004（4）.