日本高速公路投融資體制改革分析與啟示

李妹柔 田楠楠

摘 要 面對中共十八屆三中全會對投融資體制改革的要求以及我國高速公路建設項目投融資形勢的變化，為適應高速公路建設發展的需要，亟須對我國高速公路建設投融資體制進行改革。本文歸納分析了日本的高速公路投融資改革的背景、歷程以及內容等，對我國高速公路建設投融資體制的改革提出了建議，為我國高速公路投融資改革方案的制定提供了借鑒啟示。

關鍵詞 高速公路；投融資改革；私營化改革

一、我國高速公路投融資體制改革的必要性

1、高速公路建設投融資難度顯著增大

在宏觀經濟增長趨緩、投融資形勢日趨緊迫的條件下，高速公路建設資金籌集更加困難，建設任務艱巨與資金供給緊張之間的矛盾更加突出。與此同時，高速公路建設項目造價卻大幅上升，更多地向經濟發展水平較低的地區推進，而交通量增長緩慢，償還貸款難度顯著增加。由于建設成本和難度不斷加大，且預期交通量較小，經濟效益較差，社會投資建設高速公路的積極性下降，高速公路建設吸引社會資本的難度明顯增加。

2、高速公路建設投融資模式日趨市場化與多元化

受到高速公路投融資壓力增大的影響，各地探索創新投融資方式。投融資方式多元化日益發展，伴隨而來建設組織方式和項目管理模式的多樣化，BOT、BT、代建、設計施工總承包等新型建設管理模式不斷出現。高速公路建設相關主體不斷增多，各主體的職責定位及相互之間的關系日趨復雜，對完善高速公路建設管理體制機制提出了更高要求。

二、日本高速公路建設投融資改革情況

1、改革背景

日本是當今世界擁有最先進綜合交通系統的國家之一。它的第一條高速公路于1963年通車，比中國提早了20余年。二戰以后，日本集中力量發展煤、電、鋼鐵等基礎工業，但當時的高速公路基礎設施相當薄弱，成為制約工業化發展的瓶頸。1956 年，日本制定了《道路公團法》，由政府依法投資成立了日本道路公團。日本道路公團以融資、建設和管理收費高速公路為其主要業務，它是具有中央集權性質的半民半官的特殊法人，屬于國家特許經營公司，這種“政府控制下的市場運作”成為該時期日本高速高速公路建設的重要特征。

日本道路公團能夠有效地籌集資本，且資本回收期短，形成良性循環，顯著促進了日本高速公路的發展。然而，進入20世紀80年代之后，由于日本道路公團的官僚色彩過于強烈， 導致其出現了一系列問題，包括：（1）建設資金充裕導致高速公路的過度建設；（2）道路公團外部關聯企業與子公司的業務壟斷；（3）公團內部財務不透明，虧損嚴重，貪污腐敗現象頻發。

2、改革內容

為了解決道路公團這種特殊事業法人在投融資過程中的效率低下與貪污腐敗等問題，日本于2005年進行了道路公團民營化的改革（林家彬，2008），改革的內容包括：（1）高速公路產權和經營權分離。設立 “日本高速高速公路資產持有及債務償還機構”（簡稱“機構”）代表日本政府負責持有高速公路資產，并償還債務。設立6家特許經營公司，新建收費高速公路需經“機構”同意，由特許公司負責項目初始融資，融資過程中需要有機構進行擔保；然后由特許公司公開招標建設，并負責施工質量的監管。（2）特許經營公司的特殊盈利方式。項目竣工后，特許公司將高速公路資產移交給“機構”，向機構“租用”高速公路資產，正式進入運營管理期。此期間特許公司負責收取通行費，收費年限由原來的30年延長為45年，并且負責高速公路的日常運營、維修、保養等工作。由于高速公路資產是向“機構”租用的，特許公司需向機構繳納租金，租金的來源即為通行費減去日常運營維護費用，因此日本的特許經營公司不能通過收取通行費直接獲利，它們的盈利主要來自于兩個渠道：一是，盡量減少高速公路日常運營養護成本，通常通過公司的技術創新和提高效率來實現。二是，可通過服務區經營、沿線廣告、信息服務等方面獲得利潤。

三、分析與建議

日本是發達國家的典型代表，在高速公路投融資體制改革和道路建設方面也走在世界各國前列。由于我國國情不同，不能照搬其改革措施與經驗。但是，總體來說，日本在投融資改革上的做法還是有一些做法值得我們學習與借鑒，并結合我國國情加以利用的，具體可以歸納為如下幾點：

1、政府提供擔保，降低私人投資者風險

由于高速公路建設資金龐大，私人投資者參與高速公路建設將面臨較高的風險。為了確保私人投資者的利益，政府可為私人投資者的銀行貸款提供部分風險擔保，幫助投資者解決后顧之憂，這樣將大大增加吸收民營資本的可能性。

2、延長收費期限，提高投資者收益

我國的經營性高速公路收費年限為25年，政府還貸高速公路的收費年限為20年，而日本道路公團改革后，高速公路的收費年限由原來的30年延長為45年，近乎我國的一倍。近年來，我國高速公路收費環境緊張，社會公眾認為高速公路收費費用過高，為了平衡公眾與投資者的利益，可以借鑒國外高速公路的經驗，考慮延長收費期限，并適當降低收費標準，或采用動態定價的收費方式，保證投資者的利益不受損傷。

3、增加其他盈利渠道，激發投資者興趣

通過收取通行費來獲利是包括我國在內的絕大部分國家高速公路盈利的主要模式。如前所述，通行費用的制定以及收費年限的規定都受到一些客觀因素的約束，往往成為制約私人投資者參與的主要障礙。日本經過道路公團民營化改革后，特許公司通過服務區經營、沿線廣告、信息服務等高速公路周邊服務盈利。對于我國而言，也可考慮借鑒日本的經驗，進一步擴寬投資者的高速公路運營方式以及盈利渠道。

4、高速公路產權和經營權分離

我國高速公路產權歸國家所有，非經營性高速公路以及大部分經營性高速公路的經營權也由政府相關部門或事業單位所有。某些政府單位或事業單位法人既是運動員，也是裁判員，職責不清，權限不清。因而借鑒日本道路公團民營化改革的經驗，將高速公路產權與經營權相分離，或者將產權與建設權、建設權與經營權相分離，能夠大大提高項目建設的專業化和市場化程度，也是未來發展的趨勢和方向。

參考文獻：

[1]林家彬.日本的特殊法人改革——日本道路公團的案例解析.經濟社會體制比較， 2008：3

[2]劉慧敏，盛昭瀚，曹啟龍.發達國家高速公路投融資體制改革分析與借鑒.現代經濟探討，2014：12