創新公民參與預算監督機制研究

嚴娜 潘朱漣漪

摘 要：公民參與預算監督是保障公民權利的一個重要途徑。而當前公民參與的秩序不佳，效果不足亟需創新公民參與預算監督機制。試圖通過剖析溫嶺以代表工作站為依托的公民參與機制剖析，將成熟的事前監督機制引入溫嶺預算監督的全過程，以期創新公民參與預算監督機制，提升公民參與監督秩序與效能。

關鍵詞：公民參與;預算監督機制;箬橫代表工作站;預算征詢懇談

引言

黨的十八大報告明確提出，要“加強對政府全口徑預算決算的審查和監督”，“在人大設立代表聯絡機構，完善代表聯系群眾制度”，“加快推進社會主義民主政治制度化、規范化、程序化，從各層次各領域擴大公民有序政治參與。”預算反映政府支出的方向和重點，是政治參與的重要方面;而審查和監督財政預決算，是人大真正發揮監督職權的應有之義，關系到人民生活的各個方面，涉及群眾切身利益。公民參與預算監督是保障公民權利的一個重要途徑。作為普通公民個體，真正實現有序并有效參與預算監督存在較大困難，因此，以政府、人大為主導的公民參與預算監督引導機制的建立成為必要和可能。

溫嶺市以市人大為主導的、以人大代表工作站為依托的公民參與預算監督機制是全國當前公民參與預算監督的典范。溫嶺市人大代表工作站于2008年首建于箬橫鎮，是溫嶺市人大指導下定點定時接待選區群眾，聽取民意并督促政府部門解決民生焦點的政府、人大代表、公民三方互動型基層組織。市人大基于人大代表工作站的顯著成效，建立代表工作站預算征詢懇談制度，即人代會召開前夕，在各代表工作站內召開預算征詢懇談會，要求各政府部門負責人到場，聽取公民對預算編制的意見，并做出承諾。

然而，溫嶺市以代表工作站為依托的公民參與預算監督機制僅為公民在預算編制階段預算監督提供機制保障，而在對預算執行、決算等其他階段的公民參與監督卻仍存在較大缺陷，公民對預算的監督卻仍存在較大的缺陷。因此，本文試圖選取箬橫代表工作站為樣本，剖析溫嶺市公民有序并有效參與預算編制階段的長效機制，并嘗試將以代表工作站為依托的公民參與預算監督機制引入預算執行、決算等其他階段，以期實現公民有序并有效參與預算全過程監督。

一、溫嶺市以代表工作站為依托的公民參與預算監督機制剖析

溫嶺市于2008年在箬橫建立首個代表工作站，其目的是在溫嶺市人大指導下定點定時接待選區群眾，聽取民意并督促政府部門解決民生焦點問題，為政府、人大代表、公民三方互動搭建平臺。2011年，溫嶺市人大常委會建立預算征詢談制度，將審查部門預算的陣線前移，以人大代表工作站為載體，就國土資源局、環境保護局、科學技術局、廣播電視臺、農業林業局勢各部門的預算草案分別下放到箬橫貫莊代表工作站、溫嶠江廈代表工作站、澤國丹山代表工作站、新河塘下代表工作站和濱海岱石代表工作站，直接與選民進行面對面征詢懇談，廣泛征集選民的意見和建議。2014年，發展到32個部門的預算草案通過基層人大代表工作站進行征詢懇談。

箬橫代表工作站是溫嶺市首個代表工作站，發展至今，代表工作站從一個增加到五個。按選區劃分共設貫莊、箬橫、山前、高龍、東浦等五個代表工作站，并且已經形成較為完善的工作機制。基于箬橫代表工作站相對成熟的運行機制，市人大于2011年首次將國土資源局預算草案下放至箬橫貫莊，此后連年都有部門草案放置該代表工作站懇談，因此，無論在日常運行機制還是預算征詢懇談經驗，箬橫代表工作站都是代表工作站中的典范。

（一）箬橫代表工作站日常工作機制

箬橫代表工作站自建立之日起就積極探索加強代表工作站建設，逐步建立完備的日常運行機制，保障政府、人大代表、公眾三方實現良好聯動。

1.活動日記錄制度。活動日記錄制度包括代表簽到制度、登記制度和考核制度。箬橫代表工作站確定每月的農歷十八日為代表工作站的工作日和接待選民日，當天有3—5名市人大代表值班，并有相應簽到制度確保市人大代表到崗值勤;代表工作站為市人大代表配備相應的記錄簿，記錄選民反映的問題，解釋當即能解釋的問題，擇日回復無法解釋的問題，以固有的書面報告形式記錄涉及市級相關部門問題;并遞交市人大代表工委;記錄選民個案糾紛與矛盾，并按有關法規調節，當即化小或化解問題;對于代表的值勤情況，有相應的考核制度，保證代表盡責到崗。

2.接訪記錄留檔制度。值班的市人大代表記錄好每一期接訪事件，對已于當日解釋和息訪的事件，接訪代表集體簽名并統一保管于代表工作站的檔案柜;對向上級反映的，當日形成書面材料，及時遞交鎮人大主席團或市人大，同時留檔于代表工作站檔案柜。

3.代表走訪制度。對于選民到訪反映的問題，代表采取集體走訪和個別走訪相結果的方法，對問題開展深入調研，并與當事人面談，有針對性地了解問題并做出調解。代表工作站的走訪制度并未對集體走訪和個別走訪的適用條件做出明確規定，具有一定的靈活性。

（二）箬橫代表工作站預算征詢懇談機制

在人代會召開前夕，溫嶺市人大依據部門的職能與各片區的經濟發展情況及各片區代表工作站的成熟度，將部分部門預算草案下放到相匹配的代表工作站進行預算征詢懇談，但是每一年下放到代表工作站的部門預算草案不同（以箬橫代表工作站為例，2012年市國土資源局、2014年市公安局、2015年新農辦）。預算征詢懇談會一般定于人代會前具體時間由代表工作站而定。我們將分為三個階段分析預算征詢懇談會：

1.預算征詢懇談會前準備。代表工作站在接到預算征詢懇談通知后，確定本代表工作站預算征詢懇談時間，并向本選區或區片的公眾發布公告，邀請公眾廣泛參與。人代會召開前40天左右，市人大將市國土資源局預算草案送達箬橫貫莊代表工作站，人大代表可以提前領取預算草案并有充分的時間解讀草案。人大代表以代表工作為平臺，可以無固定時間，零星地開始與公眾交流代表個人對預算草案的理解有，可以聽取公眾對于下一年度預算編制的要求和心聲，可以采用集體走訪和個人走訪相結合的方式，對部分有疑惑項目進行實地調研，收集相關的資料，以備在懇談會中提出合理的建議和意見。

2.預算征詢懇會。在每場征詢懇談中，要求做到“四到場”：人大常委會組成人員要到場，工作站轄區內所有人大代表要到場，財政部門要有負責人到場，相關部門主要負責人要到場。懇談活動由工作站負責人主持，轄區內不少于50名選民參加。相關部門和財政部門介紹預算編制情況，回答人大代表和選民詢問，并就有關事項作表態承諾。以2014年箬橫代表工作站預算征詢懇談為例，2014年1月6日，箬橫貫莊舉行市公安局預算征詢懇談會，懇談會與會人員包括部分臺州市、溫嶺市以及箬橫鎮轄區內的黨代表、人大代表和村民代表及市安局領導。懇談會前市公安局領導向與會代表說明了2013年的預算執行和2014年預算編制情況。與會代表對市場公安局預算編制情況提出20多條意見和建議，經整理合并為12條，并通過溫嶺市人大網在人大辦函（2014）8號文件中反饋給公眾。

3.預算征詢懇談會后續工作。預算征詢會結束之后，代表工作站負責人和人大代表總結整合相關意見，形成書面材料提交人大常委會并存檔。人大常委會會對相關的預算編制部門的預算整改情況予以跟蹤與監督，是否采取及其理由反饋通過溫嶺市人大網反饋給公眾，并在人代會上做出簡短的解釋。

二、公民參與預算監督全過程的預算監督機制創新

箬橫代表工作站以其完善的日常工作機制，完備預算征詢懇談流程確保公民通過代表工作站這一平臺，參與政府職能部門預算安排與編制，充分行使公民對預算編制的知情權與監督權。我們將公民預算全過程監督分為三個階段，即事前監督、事中監督和事后監督。事前監督是指預算編制階段的監督;事中監督環節就是指對預算執行階段的監督。無論是編制部門還是人大都很難完全準備地預測未來可能出現的變化，在預算執行中有必要進行預算變更和預算調整。因此，對預算執行中的監督包括各職能部門是否執行預算案;若有預算變更情況，是否存在變更的必要，如何變更，變更后的預算執行是否到位;若有預算調整，是否報人大審批。公民參與事后監督，主要是決算及其后續環節的監督，指公民對預算年度預算執行結果的審計的監督。到目前為止，由于預算執行的時間長，涉及的部門眾多，公民很難對預算執行進行直接有序的監督。此外，由于政府信息公開平臺的建立，對決算監督的公民參與渠道相對廣泛，但參與缺乏時限性和秩序性，政府職能部門對于公民意見的回復和互動也存在較大難度，公民參與效果不理想。

與此同時，我們也清晰地看到，溫嶺以代表工作站為依托的公民參與預算監督機制僅在預算編制階段發揮作用，并取得了可喜的成效，而在預算執行和決算階段的公民監督卻仍然相當薄弱。因此，將以代表工作站為依托的公眾參與預算編制監督機制引入預算執行和決算等其他階段，實現公民有序并有效的預算全過程監督，并將散亂無序的監督轉化為集中有序的監督，提升公民參與的效能。

前一部分我們已然清晰各個部門的預算編制下放到預算各個代表工作站進行征詢懇談，那么，對于公眾對于預算執行的監督應配合前期的預算編制，所在片區的選民只針對預算征詢懇談會的所討論的部門預算，如2014市公安局預算草案下放至箬橫貫莊征詢懇談，該代表工作站負責后續追蹤市公安局的預算案執行及預算，該片區公民著重參與市公安局預算案執行及決算的監督。將箬橫代表工作站完善的機制和預算征詢懇談機制引入預算全過程監督，我們將從兩個方面探討。

（一）以代表工作站日常機制為保障的公民非集中性參與（這里所說的公民非集中性參與主要是指公民個人對預算執行、決算等環節各事項的監督）

以代表工作站為預算執行進程和信息傳遞平臺，將活動日記錄制度、接訪記錄留檔制度、代表走訪制度引入公民非集中性參與過程中。每月的代表工作站作日和接待選民日，選民可以通過代表工作站了解職能部門預算執行進度和信息（僅指預算征詢懇談的部門預算執行進度和執行信息），選民可以發表各種意見，值勤的人大代表記錄選民意見，對于當即能解釋的問題作出回應，不能解釋或選民對值勤人大代表不滿意的回應的現象都應作好詳細的記錄。并經整理匯總，寫成書面材料，一式兩份，一份留檔于代表工作站檔案柜中，另一份則呈交于職能部分，作為公民與政府互動性懇談的一個文件性材料。

為了保證公民非集中性參與監督的有序性，應在代表工作日和接待選民日之前3—5天，職能部門應將預算執行進度和執行信息下放至代表工作站，讓人大代表預算解讀。考慮到公民專業知識不足的局限性，人大代表要做好解釋的準備;同時應通過布告欄等平臺事先公布信息，以確保公民在充分了解的情況下發表較為全面的建議和意見。

對于部分公民提出通過走訪或調研方式全面了解部分項目的執行的要求，值勤人大代表應作好登記并形成正式的書面申請，提交人大和政府職能部門，等待回復。若得不到回復，政府職能部門會在懇談會中做出回應。若得到允許，走訪成員應包括政府部門負責人、人大代表和提出該走訪要求的選民，并對走訪結果做好記錄。

（二）以懇談會為平臺的公民與政府互動性參與

公民與政府的互動性參與是將預算編制階段的預算征詢懇談模式引入預算執行和預算階段。在預算執行階段中期，固定一個選民接待日，規定為公民政府互動性懇談會，其目的是對選民前期非集中性參與監督所積累的選民意見和建議作出現場回應。依照征詢懇談的模式，要求“四到場”：人大常委會組成人員要到場，工作站轄區內所有人大代表要到場，財政部門要有負責人到場，相關部門主要負責人要到場。同時，若存在前期對某些項目進行調研或走訪的情況并還未曾做出合理解釋的，項目負責人理應當場，接受選民和人大代表的詢問。懇談會全程需配備秘書，對選民的現場提問和部門負責人的回應進行記錄;還要配備攝影，對懇談會現場動態資料進行記錄。懇談會允許媒體到場，此舉增加懇談會的公開性，也增強各部門選民對懇談會的重視，確保提出的問題及解決方案對后續整改的約束力度。對于決算階段的互動性公民監督，懇談會的重點有所轉變。雖然溫嶺市部門決算公開已經邁開大步，但部門決算的公開的細化程度仍然不足。懇談會的目的在于細化決算，選民可要求職能部門對決算中的不明朗、不清晰處做出正面回應。

結語

近年來，各地方人大對公民有序參與預算監督的實踐已經開始重視，但仍缺乏有效機制來保證有序并有效的預算全過程監督。創新公民參與預算監督機制勢在必行。溫嶺市人大預算改革雖走在全國前列，其預算編制階段的公民參與成效顯著，將其引入公民全過程預算監督具有良好的現實可行性。若將該機制在溫嶺市試點，并成功推廣，將為全國各地方公民參與預算監督機制創新提供可借鑒性經驗。

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Study on the mechanism of the innovation of citizen participation in budget supervision

——in Wenling city on behalf of the perspective of Wang Ruo workstation

YAN Na，PAN ZHU Lian-yi

（Financial and Public Management Institute，Zhejiang University of Finance and economics，Hangzhou 310018，China）

Abstract：The supervision of the civil participation in the budget is an important way to protect the citizen's rights.. And the current order of the citizens to participate in the poor，the effect of the lack of innovative citizens to participate in the budget oversight mechanism. Try to through the analysis of Wenling to represent workstation for relying on the citizens participation mechanism analysis，the maturity of the ex ante supervision mechanism introduced Wenling budget supervision of the entire process，in order to innovative citizens to participate in the budget supervision mechanism，improve the participation of citizens in order and effectiveness of supervision.

Key words：citizen participation;budget supervision mechanism;Wang Ruo representative workstation;budget Consultation Forum