生態文明背景下自然資源治理體系的框架設計

趙敏娟，徐濤，姚柳楊，顏儼，郎亮明

(1.西北農林科技大學經濟管理學院，楊凌 712100；2.西北農林科技大學應用經濟研究中心，楊凌 712100)

生態文明背景下自然資源治理體系的框架設計

趙敏娟1,2，徐濤1,2，姚柳楊1,2，顏儼1,2，郎亮明1

(1.西北農林科技大學經濟管理學院，楊凌 712100；2.西北農林科技大學應用經濟研究中心，楊凌 712100)

摘要長期相對滯后的自然資源治理體系，是造成我國資源環境問題的主要原因之一。目前生態文明建設再次對我國自然資源治理體系提出了新的要求。本文按照生態文明的規范內涵，揭示了生態文明建設與自然資源治理體系建設間的內在聯系和對治理體系的現實需要。在對已有自然資源治理體系的相關研究進行梳理的基礎上，揭示了我國現行自然資源治理體系中存在的主要問題。本文旨在通過設計資源治理的框架設計填補這些現實需要與主要問題。按照將自然資源系統嵌入動態社會經濟-生態系統并納入相互影響與關聯的思路，本文從自然系統與社會經濟系統互動、科學的評估體系與信息傳遞，多主體參與和多中心治理途徑以及制度保障等方面設計了有機自然資源治理體系框架的核心內容與結構。

關鍵詞治理體系；框架；生態 文明；自然資源系統；社會經濟系統

責任作者：趙敏娟（1971—），女，西北農林科技大學經濟管理學院教授，研究方向為自然資源價值評估、流域管理。

引言

20世紀是人類物質文明最發達的時代，也是人類歷史上地球生態環境和自然資源遭受破壞最為嚴重的時期。不可持續的經濟增長、人類消費模式、人口膨脹、氣候變化以及重大自然災害的頻發，已經成為人類生存與社會發展面臨的嚴重挑戰。過去的三十余年，我國經濟的迅速增長，伴隨著自然資源的嚴重過度開發、粗放使用、低效配置、疏于保護和再利用等問題，這不僅影響到資源的可持續力，而且也成為我國可持續發展的重要瓶頸[1]。近些年，我國氣候與環境問題的集中出現，似乎預示著我國生態環境問題進入了某種“臨界階段”[2]。

十八大的“大力推進生態文明建設”報告明確指出：“生態文明，實質上就是要建設以資源環境承載力為基礎，以自然規律為準則，以可持續發展目標的資源節約型、環境友好型社會”。報告既指明了生態文明建設是我國發展中必須遵循的國家戰略，是以后我國發展中處理和協調資源、環境生態、經濟、社會相互關系的共同戰略。同時，報告也提醒我們，對自然資源的利用不僅是數量及其配置，也存在質量及其配置，自然資源的開發、利用、恢復與保護不是單純的注重經濟增長，還要謀求社會文明同步。

我國自然資源利用與配置以及生態環境惡化在近幾十并沒有實質性得以緩解，甚至在部分領域或地區出現加劇，反映我國現有自然資源治理體系處于相對滯后的狀態[3]，難以滿足生態文明建設的需要。生態文明建設對自然資源治理體系的規范性要求是什么？要適應生態文明建設的規范性自然資源治理體系，需要從哪些核心內容為切入？這些是目前我國自然資源治理體系急需探索問題。

生態文明脫胎于工業文明，是人類對工業文明長期爭論與反思之后提出的價值觀與發展觀。在人和自然關系中，生態文明不再以“人”作為自然界的主宰和核心，而是將人類作為自然界的一部分，形成自然、經濟、社會的整體價值觀，主張人類生產與生活過程中遵循自然、經濟、社會的綜合大系統的整體利益，形成人類與自然和諧相處，協調發展。但是，無論是人類的社會經濟系統，還是自然界的生態系統，都是極其復雜的；而且系統間的關聯與相互影響又體現在“空間”與“時間”多個維度。生態文明的豐富內涵與多維度內容，使得相應的自然資源治理體系構建面臨時間和空間上的多重不確定性，因此，可操作的自然資源治理體系不是一個固定模式。

我國現階段自然資源治理體系的完善與重構，必須遵循規范自然資源治理基本規律，同時充分納入我國生態文明建設的戰略意義和需求，因此，本文認為，在同時理解和把握生態文明與自然資源治理體系的基礎上，構建我國自然資源治理的基本框架，進而前瞻性提出實現我國自然資源治理體系的核心內容，成為一個迫切需要研究的重要課題。

1　生態文明建設與自然資源治理體系：一個文獻綜述

1.1 自然資源治理

自然資源治理的主流研究可以概括為治理模式、治理技術和實現的途徑三個方面。

1.1.1治理模式

從最早Hardin (1968)[4]提出“公地的悲劇”問題及隨后Heilbroner (1974)[5]等學者擁護的利維坦（政府）治理模式、Smith(1981)[6]等人提出的私有化治理模式和以Ostrom(1990)[7]為代表倡導的自主治理模式，以及近三十年興起的以NGO和社會公眾為主的網絡治理模式研究，是自然資源治理領域理論與實踐研究的主流。在這些主流研究基礎上，我國學者立足本國現實，對政府作為我國自然資源治理的宏觀調控主體，導致的現實問題進行分析。例如，從制度體系整體來看，其基本功能不完善，管理職能重心失衡，管理方式與手段單一，重經濟而輕環保，直接影響著自然資源治理的效果[8]；從制度體系內部結構來看，我國自然資源的開發利用存在多頭管理，權利分化與交叉現象嚴重，導致管理部門之間界限不清晰，權責不明，政出多門[9]。

針對上述問題，相關研究進一步深入到完善和構建治理模式。按照治理參與主體間的關系，現有研究提出的我國自然資源治理模式概括為四種形式：

一是自然資源的集成管理模式。建立由管理機構主導的協作機制，實行集成管理能夠有效提高調度效率[10]。二是自然資源的協同管理模式。主要由政府充當規則的制定者，使得資源利用者擁有更多的自由空間，通過共同協商推動組織發展，進而提高綜合治理的效率[11]。三是自然資源的垂直治理模式。這一模式主要是相對于分級管理而設計的[12]，政府職能部門脫離地方政府管理序列，不受地方政府監督機制約束，直接由主管部門統籌管理“人、財、物、事”。四是自然資源的統一治理模式。基于自然資源屬性功能和不同使用主體的分析，實現資源治理機構間的相互協調與相互牽制，其效果集中體現在制度效率的提高與部門間沖突的減少。同時，資源統一管理需要內在的支撐體系，如：自然資源產權制度的改革，綜合管理委員會與管理機構關系及協調，環境責任追究機制和環境保護問責制度[9]等。

1.1.2自然資源治理的技術與方法

現代信息技術與相關理論方法不斷發展與深化，在自然資源的統計、監測、分析、分配、預測與調控等方面得到應用，為實現自然資源的可持續治理，已有研究提出了以下三方面的技術與方法。

一是信息技術。現代資源管理理論與實踐中，通過運用的“3S技術”（遙感技術（RS），地理信息系統（GIS）和全球定位系統（GPS））實現資源管理方式手段的更新和優化[13]。目前，“3S技術”已經被廣泛用于自然資源現狀調查、使用效率測度、時空變化影響、災害監測與預警、資源調度與規劃等方面[14]。二是資源核算方法。例如，“綠色GDP”、“生態足跡”等理論方法的研究[15,16]。曾又其等（2006）[17]等人建議，建立以綠色GDP為核心的國民經濟核算體系，以扣除傳統國民經濟核算中由環境污染、自然資源退化、管理不善等因素引起的經濟損失成本。三是決策分析。成本效益分析作為有效的經濟決策分析方法，一直被國內外管理者所重視，這一方法對資源管理政策可行性與可持續性的提高具有重要意義[18]。已有學者對效益與成本的概念進行了界定，效益即公眾福利的增加，成本則是公眾福利的減少[14]。早在20世紀50年代，美國聯邦政府就要求一切聯邦政府新法規都必須進行成本效益分析，并頒布了詳細的評估分析手冊[19]。

1.1.3自然資源治理的實現途徑

簡要地說，資源治理的主要途徑包括三種。一是市場配置。市場在自然資源的配置方面比行政手段更有效率，產權的界定是自然資源治理的基礎與核心，也是合理課稅的前提[20]。包括：產權約束機制、產權與利益分割機制、產權與價格制度關系[21]等。產權的清晰性、專一性、安全性與可轉移性是市場機制發揮作用的基礎，但是，自然資源產權界定需要大量的成本，實施起來較為困難[22]。二是公眾參與的多中心途徑。由于大部分自然資源具有公共物品的性質，公眾個體之間溝通與合作的缺失往往導致過度使用與污染等問題[7,23]。針對這些問題，多中心途徑是近年來興起的途徑。已有學者從理論分析和案例研究層面證實了多中心方式的可能性[7,24]。且進一步研究表明，多中心能夠使決策制定者更好地理解和參與政策制定過程，進而提高自然資源治理決策制定的科學性和公平性，可以有效地避免資源過度和低效使用問題[25]。這些優越性使得多中心治理受到越來越多的青睞，并逐漸成為公共事務治理不可缺少的一部分[26]。三是政府管制。政府管理改進更多的在于制度保障，促使相關法律法規的協調與完善[27]。此外，政府還肩負規劃、監測、干預、調解以及扶持弱勢群體等多重職責，以及自然資源的重新分配與管理機制的創新[28]。但我國政府在自然資源治理中存在角色錯位、多頭管理、資源補償不當、政策法規不配套等問題。因而，政府管理行為的出發點不僅僅是政策本身，同時也應該與資源自身的特征相吻合[29]；政府機構改革、政府間權力優化配置、行政審批制度改革等需要管理創新[30]。

在實際應用中，任何單一的途徑往往難以達到預期的效果[31]。對不同途徑的研究中，國內對自主治理、網絡治理的研究雖然得到不少學者的重視，但是整體的研究處于起步階段。對這些新型治理途徑的深入研究，無論是在理論上還是在實踐中，都更有可能促進并實現自然資源的可持續的方式利用與治理。

1.2 生態文明建設與自然資源治理體系

關于我國生態文明建設的研究是近幾年相關領域的熱點，研究的內容、范圍是較為全面和廣泛的，已經基本具備了系統性。生態文明是一個結構復雜、內涵豐富、意蘊深刻的綜合性概念，建設生態文明必然涉及自然、社會文化、經濟、政治（制度）等多個維度和要素，跨越意識和行為兩大層面，包括先進的生態倫理觀念、發達的生態經濟、完善的生態制度和良好的生態環境[32]等。生態文明建設則是我國邁向生態文明的可操作途徑和實踐過程，也是實施新型工業化戰略、應對資源環境約束、樹立負責任大國形象和地位的必然選擇[3]。

生態文明建設可以理解為生態理念在人類行動中的具體體現，是人類社會開展各類活動所依據的生態規則[33]，具體表現為生態物質文明建設、生態制度文明建設和生態精神文明建設[34]。總之，生態文明建設是理念、制度、行動的綜合，是政府、企業和社會的共同努力。理念上，應該牢固樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，充分認識到“綠水青山就是金山銀山”；制度上，應深化生態文明體制改革，建立系統完整的制度體系，把生態文明建設納入制度化、法治化軌道；行動上，則要在理念的指導及制度的約束下，推動政府、企業和社會的合作，共同保護生態環境，走出一條有中國特色的生態文明建設道路[35]。

生態文明涵蓋的領域更廣，涉及資源、環境以外的其他事項，其中自然資源可持續利用與生態環境保護無疑是其中最為核心的內容。故而推進自然資源、生態環境的現代化治理體系建設則被視為生態文明建設的核心任務。已有研究已經充分證明推進生態文明建設并將其內化到自然資源治理體系之中，需要從發展理念和發展意識等方面的轉變與提升。同時，本文認為在生態文明建設背景下的自然資源治理體系還需要各類信息量與信息渠道的支撐。這是因為在自然資源治理過程中，充分的信息量與信息渠道是實現資源高效利用與優化配置，以及實現可持續利用的前提。信息量與信息渠道是不同行業、不同部門、不同地區以及不同國家范圍內進行資源配置、社會經濟運行、管理部門等不同系統間實現協調關系成為可能，有助于將自然資源監管轉換為多主體參與、多渠道傳遞的全社會管理與全社會負責。故而，在已經研究基礎上，研究認為需要將信息要素納入到自然資源治理體系研究之中。

2　現行自然資源治理體系存在的問題

自然資源治理體系的完善是實現生態文明的突破口和核心任務[36]。但受國家治理體系和治理能力的制約，以及自然資源治理理念等方面的影響，我國自然資源治理體系的現代化建設遠不如預期，還存在諸多不適應、不協調的方面，這些問題主要表現為以下三個方面。

2.1自然資源統一治理體系尚未真正形成，治理能力尚顯不足

自然資源系統屬性也時常受到自身及管理系統的影響，其最優管理需求是變化的。而我國自然資源治理尚處于不斷改進與完善的過程中，仍難以與動態的自然資源系統相匹配，以政府、企業和公眾等相關主體的治理能力還有待全面提升。一方面，政府管理控制中，缺乏獨立的監測評估和監管體制，重規則輕實施，重管制輕參與，導致相關制度和政策無法有效實施。另一方面，政府管理控制手段相對固化，導致以政策激勵和處罰為主的控制手段，適用范圍有限。而且，在以政府官方渠道為主的情況下，個體資源使用的收益成本信息，難以充分并及時到達管理控制部門，造成了資源系統與管理系統間的信息渠道不對稱。而這種信息不對稱又進一步造成了自然資源開發、利用與保護的相關信息難以及時充分到達管理部門，進一步相關激勵與處罰措施實施的難度，導致自然資源利用的機會主義行為。

2.2治理手段與途徑單一化，政府在治理主體中獨大的局面依舊存

自然資源種類繁多，各種自然資源不但具有自身的特點和規律性，相互之間又具有一定的聯系性，使得自然資源系統表現出復雜的多樣化特性。而現有以政府為最重要主體的自然資源治理體系，往往片面地強調行政手段，導致政府與市場間關系的錯位，以及對社會化管理手段和措施的忽略。一方面，單一的政府主體難以形成及時可行的行為規則以適應不同時空范圍內多層次生態系統的復雜性，也不能滿足自然資源不同屬性的針對性制度需求。同時，政府管理內部，資源的部門治理與屬地治理之間的關系尚未完全理順，部門分割、城鄉分離的資源治理體系依然存在[37]，且存在管理部門間溝通和協調不充分，政府部分機構重疊、職權交叉、政出多門的矛盾[38]，缺乏有效的協調與合作機制，增加了組織內部的管理時間成本和信息成本。另一方面，受限于國內體制局限，社會參與自然資源治理與環境保護的制度還不夠完善，市場驅動的企業（私人）和公眾參與的社區管理主體，仍然不夠成熟，難以發揮應有的作用。其參與決策、監督的渠道不暢通，沒有形成良好的社會化治理結構所需要的制度體系。

2.3動態系統分析、科學評估體系與技術方法應用不足，管理決策信息不充分

當前自然資源治理中，管理決策者對資源—管理系統動態交互作用和自然資源多重屬性功能的相關信息（例如，水資源既可以為提供生產和生活用水，又何以用來發電，還能夠提供文化和生態服務功能）往往認識不足。此外，能夠體現生態文明、綠色發展理念的科學評估體系還未建立，先進的技術與方法也未能得到充分利用，使得自然資源目標決策過程中缺乏全面的數據信息支撐[39]。一方面，自然資源系統是嵌入在社會—生態大系統中的子系統，并與其它子系統之間存在復雜的動態關聯關系[40]，而現有管理決策對這種多重的互動和影響結果并不明確，影響了自然資源治理體系構建的科學性與適用性。另一方面，現有自然資源治理體系中，科學的評估體系與技術方法應用不足，例如：反映自然資源多重屬性功能的全價值評估體系尚未在我國得到充分的應用，導致自然資源的部分非市場價值一直沒有充分納入到相關政策的研究視野之中，造成管理決策的不可預見性和非持續性[41,42]。再者，反映生態文明、低碳發展、綠色經濟等全新發展理念的績效評估體系、監測評估體系等還未建立，科學的技術與方法（信息技術、核算方法、決策分析等）應用不足，使得管理決策中缺乏充分、可靠的信息支撐。

3　自然資源治理體系的框架核心內容

構建自然資源治理框架需要先明確框架的核心內容。立足生態文明建設，在現有自然資源治理體系基礎上，針對我國自然資源治理體系中存在的問題，自然資源治理體系框架的核心內容至少需要包括三個方面。

3.1自然資源—管理系統間的互動規律

結合Ostrom[40]提出的動態社會—生態系統分析框架，將資源—管理系統納入其中，揭示資源系統、管理系統、資源單位和利益主體間的交互作用及影響結果，全面認識自然資源—管理系統間內在的互動規律性。立足地區自然資源、生態環境和社會經濟等方面實際情況構建的動態交互作用分析框架，有助于充分理解自然資源系統與管理系統間互動的復雜性和管理系統對自然資源系統影響結果的不可預測性，勾勒自然資源系統內不同層級、管理系統內不同層級以及兩大系統間的互動關系，具體包括以下內容：一是明確生態文明建設背景下自然資源利用、開發、保護和恢復的基本內涵，探究這一背景下自然資源治理的基本要求和目標；二是在一定管理尺度下，收集自然資源系統及管理系統的相關數據，并結合現代化信息技術建立基礎數據平臺；三是結合數據分析，探究多層級的系統的復雜性及其內在互動作用的固有規律，作為科學評估指標體系構建、多中心治理途徑、保障與協調機制設計的前提基礎。

3.2科學規范的評估與技術方法體系，及多渠道信息傳遞

針對我國自然資源治理中存在的管理決策信息不可靠、不充分等問題，需進一步加強科學評估體系的構建與先進技術方法的應用，并實現多渠道的信息傳遞。一方面，通過對現有價值量化（包含非市場的收益與成本量化）、績效評價和監測等評估體系的整合、完善與應用。能夠反映生態文明、低碳發展、綠色GDP等發展理念的規范化評估體系有助于實現自然資源利用和保護的全收益與全成本均衡，形成全社會視角下的最優管理決策[43]，也有助于管理決策的目的性和持續性，實現自然資源治理從數量治理向質量治理的轉變。另一方面，加強現代技術與方法在自然資源治理的統計、監測、預測、核算、調控與決策等方面的應用。例如：通過現代化信息技術（如“3S技術”）在現狀調查、效率測度、時空變化、監測預警、規劃調度等方面的運用，有助于充分了解自然資源現狀、較準確分析利用潛力，實現自然資源治理方式、手段的更新和優化；通過建立健全國民濟核算體系（如綠色GDP）、決策分析方法（如成本收益分析），從而更為全面反映地社會經濟發展與資源環境的關系。再者，為充分利用已有信息，方便主體間及時、準確的溝通與協調，還需強化治理體系中的多渠道信息的收集與傳遞。自然資源綜合治理體系注重系統間動態變化及結果的監管，強調動態化的自然資源產品與服務及其在不同區域、不同人群間的開發、配置與利用[13]。通過統籌管理部門橫向和縱向動態關聯，明確資源流和信息流走向與渠道，進而制訂出及時、準確的可操作性行為規則。

3.3多主體共同參與的多中心治理途徑

協同自然資源治理的多主體行為與目標，探索生態文明背景下多主體共同參與的多中心治理途徑，從而提高自然資源治理效率和降低管理成本，實現自然資源利用和保護的持續性。具體包括以下兩點內容：首先，綜合分析政府、企業（私人）和社區不同主體在自然資源治理中行為特征、行為范圍、行為方式、行為目標以及環境條件，結合自然資源系統的不同屬性特征，建立起協同政府、企業（私人）和社區多主體合作管理行為的多中心自然資源治理途徑。在理論上，劃清政府對自然資源治理的邊界，健全自然資源產權制度，發揮市場主體的作用，探索和鼓勵使用者的公共資源自主治理，避免自然資源利用中的機會主義行為；在實踐上，實現政府管制、市場配置和公眾參與形成深度協調與合作，即實現目標協同、能力協同和職能協同，在降低管理成本的同時提高自然資源治理的效率。其次，按照綜合統籌的原則，建立管理決策、組織和控制的管理框架，并從機激勵機制、約束機制、技術保障和組織保障等方面構建政策保障與協調機制，從而提高自然資源多中心治理途徑的實施效果。

4　自然資源治理體系的框架結構

首先，我國自然資源治理體系的框架結構需要從動態社會經濟—生態系統的視角，遵循自然資源系統內、治理系統內、資源系統與治理系統間的客觀、動態關聯、互動與影響結果等關系；其次，需要依據自然資源全價值最大化，將公眾支付意愿（含跨區域調研結果）納入構建的資源管理決策；最后，框架結構設計從相對于宏觀經濟的自然資源、面向生態自然資源、基于“三次平衡”的自然資源的綜合視角，納入政府、企業（私人）和社區主體的效用及行為選擇，以及多主體合作管理。基于這幾點考慮，我國自然資源治理體系框架的結構可以用下圖說明（見圖1）。

圖1　自然資源治理體系的總體框架結構

最后，這一自然資源治理框架的運行，至少還需要考慮兩方面的內容。一是基于自然資源屬性的差別化制度。不同類型資源屬性差異對治理的要求是一系列差別，資源屬性差別化制度會體現在治理框架內的主要內容、關鍵及目標等多處。二是自然資源治理體系運行的支撐體系。遵循“要求”與“支持”環境下多層級主體行為選擇的基本邏輯，按照資源與管理系統的互動與影響邏輯，自然資源治理框架的有效性還取決于有匹配的、可行的運行環境。

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Designing General Framework of Natural Resource Governance under Ecological Civilization Scenario

Zhao Minjuan1,2, Xu Tao1,2, Yao Liuyang1,2, Yan Yan1,2, Lang Liangming1
(1. College of Economics and Management, Northwest Agricultural and Forestry University，Yangling 712100；2. Applied Economics Center, Northwest Agricultural and Forestry University，Yangling 712100；)

Abstract:One of main reasons that caused resources and environment problems is the hysteretic natural resource governance systemin China. The current ecological civilizationconstruction issues more requirements to natural resource governance to meet.In terms of the normativeunderstanding of ecological civilization, this paper revealedmulti-facetedcorrelationbetweenecological civilization construction and the natural resources governa nce system. Then, the relevant research developments and bodies of literature are carefully reviewed to figure out themain existing problems in the current governance system. This paper aims to fi ll these critical governance gaps. Finally, introducingnatural resources system into the context of the dynamic social economy-ecosystemsystem and the mutual inter-effects, we designed an integrating natural resource governance framework contexts and structures, incorporating with scientifi c evaluation system, technical methods and information transfer, multi-agents and polycentric approach, and supports system.

Keywords:governance system；framework；cological civilization；natural resources system；social-economy system

中圖分類號：X24;F08

文獻標識碼：A

文章編號：1674-6252（2015）05-0026-07

基金項目：國家自然科學基金項目（71373209）“西北地區水資源配置的多目標協同研究：全價值評估與公眾支持”；國家社科基金重大項目（15ZDA052）“生態文明建設背景下自然資源治理體系構建：全價值評估與多中心途徑。”