新形勢下中國特色城鎮化研究

劉暢

（哈爾濱商業大學財政與公共管理學院，哈爾濱150028）

一、中國特色新型城鎮化道路的豐富內涵

我國城鎮化是在人口多、資源相對短缺、生態環境比較脆弱、城鄉區域發展不平衡的背景下推進的，這決定了必須從社會主義初級階段這個最大實際出發，遵循城鎮化發展規律，走出一條以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、文化傳承的中國特色新型城鎮化道路。

第一，中國特色新型城鎮化是以人為本的城鎮化。這是中國城鎮化的本質屬性。我國一些地區城鎮化過程中，不同程度地存在“重物輕人”、“見物不見人”的現象，由此產生一系列問題。實現產業結構、就業方式、人居環境、社會保障等一系列由“鄉”到“城”的轉變。合理引導人口流動，有序推進農業轉移人口市民化，穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，不斷提高人口素質，在城鎮化過程中促進人的全面發展和社會公平正義，使全體居民共享現代化建設成果。

第二，中國特色新城鎮化是四化同步的城鎮化。這是中國城鎮化的時代特色。工業化是主動力，信息化是融合器，城鎮化是大平臺，農業現代化是根本支撐。城鎮化與工業化、信息化和農業現代化同步發展，是現代化建設的核心內容，彼此相輔相成。推動信息化和工業化深度融合、工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調，促進城鎮發展與產業支撐、就業轉移和人口集聚相統一，促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農、城鄉關系。

第三，中國特色新型城鎮化是優化布局的城鎮化。這是中國城鎮化的內在要求。我國城鎮化布局與資源環境承載力之間的矛盾日漸突出，面臨可持續發展的嚴峻挑戰。我國人均耕地僅為世界平均水平的，宜居程度較高的地區只占陸地國土面積的19%，水資源、能源資源等人均水平低、空間分布不均，生態環境總體脆弱，這對城鎮化空間布局提出了更高要求。根據資源環境承載能力構建科學合理的城鎮化宏觀布局，以綜合交通網絡和信息網絡為依托，科學規劃建設城市群，嚴格控制城鎮建設用地規模，嚴格劃定永久基本農田，合理控制城鎮開發邊界，優化城市內部空間結構，促進城市緊湊發展，提高國土空間利用效率。

第四，中國特色新型城鎮化是生態文明的城鎮化。這是中國城鎮化的必然選擇。實現可持續發展是世界各國的共同追求，更是建設美麗中國的內在要求。成功的城鎮化必須是人與自然和諧相處的城鎮化。但目前，我國一些城市重經濟發展、輕環境保護，導致大氣、水、土壤等環境污染加劇，生態環境受到破壞。必須把生態文明理念全面融入城鎮化進程，著力推進綠色發展、循環發展、低碳發展，節約集約利用土地、水、能源等資源，強化環境保護和生態修復，減少對自然的干擾和損害，推動形成綠色低碳的生產生活方式和城市建設運營管理模式。

第五，中國特色新型城鎮化是文化傳承的城鎮化。這是中國城鎮化的應有之義。當今世界正處于大發展大變革大調整時期，各種思想文化交流交融交鋒更加頻繁，文化在綜合國力競爭中的地位和作用更加凸顯。中華文化源遠流長，是無比珍貴的財富，也是我們屹立世界民族之林的重要支撐。城市是文化融合的平臺，是人們的精神家園，城鎮化過程中要創造性地保護和傳承好歷史文化。

二、新形勢下中國特色城鎮化存在的問題

第一，我國的基本國情是仍處在并將長期處于社會主義初級階段，集中體現在人口多、底子薄、耕地少、人均資源相對不足、經濟社會發展不平衡。城鎮化是人口持續向城鎮集聚的過程，城鎮“可接納”、“有就業”、“能融入”都是解決問題的關鍵因素。因為承載能力有限，大量的轉移人口不可能都涌入大城市，同時，也因為小城鎮提供就業機會不足，也不能只靠小城鎮。

第二，城鎮化需要大量的土地，而我國人多地少的國情和18億畝耕地保有量的紅線要求，決定了我們要從存量土地上做文章。近些年來，在農村人口向城市轉移的過程中，村莊用地沒有隨人口減少而減少，但農村規劃滯后，自然村布局零星分散、土地閑置和利用效率較低的問題突出。

第三，城鎮化需要大量的資金投入。完全靠政府投入不現實，完全靠市場融資也不可行。這里有大量的公益基礎設施投入的問題，也有政府負債風險控制的問題，需要綜合考慮。

第四，城鎮化客觀上是一個農村人口逐步減少的過程，但決不能以犧牲農業和糧食生產為代價，在推進城鎮化的同時，必須要解決好誰來種地的問題。目前城鄉之間的收入差超過3倍；農業缺少規模，機械化程度和科技水平提高難；農業的特殊性決定了農業投入大、風險大。

三、解決新形勢下中國特色城鎮化問題的對策建議

第一，要打造城市群。世界主要國家的發展表明，城市群在集聚人口和占國家經濟的比重上，都占了主要份額。未來的城鎮化要在東部地區和有條件的中西部逐步打造更具國際競爭力的大城市群，培育壯大一批區域性城市群。關鍵的問題是要打破行政壁壘、弱化行政隸屬關系，加強城市群內部的統籌規劃和協調。對于人口分散、不具備城市群發展條件的區域，要重點發展現有城市、縣城及有條件的建制鎮。

第二，產業要發展。城鎮化與工業化是一個問題的兩個方面，通過產業發展升級、不斷提供就業崗位，這是推進城鎮化的根本。金融危機后新一輪技術變革還處于孕育期，我們應該努力搶占一席之地。在我國，作為城鎮就業最大容納器的服務業，增加值和就業比重分別只占國內生產總值的43%和36%，與發達國家產值和就業比重都在70%—80%以上的水平相比，還有很大的發展空間。要“把服務業打造成經濟社會可持續發展“新引擎”。

第三，身份要解決。要根據城鎮規模和綜合承載能力，以就業年限、居住年限或社會保險參與年限等為基準，由各類城市制定公平合理的農民工落戶標準，逐步把符合條件的農民工轉為城鎮居民。推進人口管理制度改革在加快改革戶籍制度的同時，全面推行流動人口居住證制度，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務提供機制。健全人口信息管理制度，加快推進跨部門、跨地區的人口相關信息整合和共享，建設覆蓋全國、安全可靠的國家人口綜合信息庫和信息交換平臺，實行以公民身份號碼為唯一標識，依法記錄、咨詢和評估人口信息的制度，為流動更加頻繁的人口服務和管理提供支撐。

第四，必須要逐步減少政府對土地財政的依賴。要研究對存量土地征收物業稅、房產稅等，以保證政府有相對穩定的財政收入，也使地方政府能主動平抑地價，而不是希望土地賣得越貴越好。同時，要進一步改革財稅體制，使地方政府的財權與事權相匹配，保證地方財政順利運轉。另一方面，要讓農民變市民，農民還必須有錢。除通過土地流轉實現適度規模經營、就地或外出務工等增加收入外，必須依法進一步改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例。

第五，在推進城鎮化過程中，要依托大戶、家庭農場、工商企業等，通過土地流轉、土地入股、農民變農業工人等方式，來增強農業的效益和吸引力，讓人覺得扎根農村有搞頭、劃得來。同時，應通過制定優惠政策，吸引城鎮優秀人員進入農村，實現城鎮人口和農民的雙向互動，城鎮化和農業現代化相互協調、同步發展。

最后，實現新形勢下的中國新型城鎮化要加強行政管理。實現大中小城市和小城鎮協調發展，必須推進中國特色社會主義的行政管理改革，在改革創新中加強行政管理，以人為本，解除束縛人和生產力發展的思想觀念，理順經濟基礎與上層建筑的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發揮政府作用。首先，要提高效率。各級行政機關在推進新型城鎮化中，必須深入學習和掌握黨中央、國務院有關新型城鎮化的指導思想，明確目標任務和要求。全心全意為人民服務，轉變工作作風，講求實效，反腐倡廉，克服官僚主義等各種不正之風。實行政務公開，服務基層，服務人民群眾，使人民群眾滿意。其次，要加強科學領導。要注意工作方法，步子要穩，措施要實，使其自然發展、逐步前進。要加強規劃引導和檢查監督，提出科學的城鎮建設規劃和相關可行性工作報告，加強試點示范，因地制宜，有計劃、有步驟地推進新型城鎮化。再次，要完善政策。要通過制定和用好政策，創造性地開展建設和管理工作，使城鎮化走上科學發展的軌道。要采取一系列有效的保障措施，包括資金保障、干部保障和人才保障等，確實保證新型城鎮化能夠順利推進，造福人民群眾，在國內外產生良好影響。

[1]李楠.以人為本的中國新型城鎮化建設研究[C]//中國第五次人的發展經濟學研討會論文集，2013.

[2]劉建明.新型城鎮化工作解讀[J].重慶行政（公共論壇），2012，（5）.