精準扶貧：扶貧方式的革命性變革

汪繼章

習近平總書記指出，扶貧工作“要更多面向特定人口、具體人口，實現精準脫貧，防止平均數掩蓋大多數”。中辦、國辦《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》明確要求，建立精準扶貧工作機制，切實做到扶真貧、真扶貧。

精準扶貧是對傳統扶貧方式的巨大改革，必然引起扶貧方式的革命性變化。準確把握精準扶貧的內涵，充分認清并積極適應由此帶來的深刻變化，對于我們掌握工作主動權、真正打好扶貧攻堅戰具有重要意義。

由“局部”向“全局”轉變

扶貧工作曾一直被認為是業務工作、部門工作。黨的十八大以來，黨中央、國務院把扶貧工作提到了前所未有的高度。習近平總書記和李克強總理多次看扶貧、講扶貧，親自抓扶貧。習近平總書記在提出“科學扶貧、精準扶貧”新要求的同時，強調指出：“全面建成小康社會，最艱巨最繁重的任務在農村，特別是在貧困地區。沒有農村的小康，特別是沒有貧困地區的小康，就沒有全面建成小康社會。”“‘三農工作是重中之重，革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區在‘三農工作中要把扶貧開發作為重中之重。”2014年，國務院做出決定，將每年的10月17日設立為全國扶貧日。2014年12月，在中央經濟工作會議上，習近平總書記提出了“扶貧工作事關全局，全黨必須高度重視”的新論斷。今年1月19日，總書記在云南考察時強調：“扶貧開發是我們第一個百年奮斗目標的重點工作，是最艱巨的任務。”

由此可見，新一屆黨中央對扶貧工作看得越來越重、擺位越來越高、抓得越來越緊，扶貧工作由“局部”性的業務工作上升為“事關全局”的“重中之重”的工作，扶貧濟困已真正成為全黨、全社會的共同責任。

由“抽象”向“具體”轉變

傳統扶貧方式也劃定了貧困線，強調扶持貧困人口，但由于沒有對貧困人口進行準確識別，并建立可查詢追蹤的管理數據庫，扶持對象實質上停留在“抽象”層面，沒有深入和準確到“具體”層面。

落實精準扶貧機制，國家制定了統一的扶貧對象識別辦法，按照縣為單位、規模控制、分級負責、精準識別、動態管理原則，全國扶貧系統用一年時間，調動各方面力量，完成了對精準扶貧具有基礎和戰略意義的“一號工程”——對全國所有貧困村、貧困戶進行準確識別并逐一建檔立卡，建立了全國扶貧信息網絡系統，使得扶持對象一目了然。不僅如此，精準扶貧要求扶貧措施與貧困識別結果相銜接，要深入分析致貧原因，逐村逐戶制定幫扶措施，集中力量予以扶持，確保在規定時間內達到穩定脫貧目標。由此，不僅實現了扶持對象查詢追蹤的“可視化”、具體化，而且實現了幫扶措施和幫扶效果檢查考評的明確化、具體化，真正實現了工作對象的“真扶貧”。

由“硬件”向“軟件”轉變

精準扶貧要處理好兩個關系：一個是區域發展與精準扶持的關系；一個是基礎設施等硬件建設與提高貧困群眾自我發展能力等“軟件”建設的關系。對于前者，新的扶貧綱要提出，“以區域發展帶動扶貧開發，以扶貧開發促進區域發展”。貧困群眾要脫貧致富，離不開區域發展帶來的“水漲船高”；而區域發展主要靠國家區域發展政策和行業部門的傾斜支持。對于后者，建立精準扶貧機制，是在注重加強貧困地區生產生活條件改善等基礎設施“硬件”建設的前提下，把扶持重點轉向支持貧困戶拓寬增收渠道、發展致富產業、提高自我發展能力。因此，中辦、國辦《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》在明確解決村級道路暢通、飲水安全、農村電力保障、危房改造等基礎設施建設重點問題之后，以重要篇幅強調了特色產業增收、鄉村旅游扶貧、教育扶貧、衛生和計劃生育、文化建設、貧困村信息化等“軟件”建設工作。

從實際情況看，硬件建設周期短、難度小，給貧困群眾帶來的直接經濟利益也比較小；而“軟件”建設周期長、難度大，給貧困群眾帶來的直接經濟利益也比較大。扶貧開發已進入攻堅克難的“深水區”和“啃硬骨頭”的新階段。精準扶貧將扶持重點由“硬件”轉向“軟件”，是扶到了點上、扶到了根上，是著力發展、迎難而上的重大轉折，是確保貧困群眾和全國人民一道全面進入小康社會的重要保證。

由“業內”向“業外”轉變

打好扶貧攻堅戰需要聚集各方面資源、調動各方面力量。因此，國家要求在建立精準扶貧機制的同時，著力構建政府、社會、市場協力推進的新的大扶貧格局。與過去強調的“專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧三位一體”扶貧格局相比，新的大扶貧格局涉及面更寬，參與要素更加齊備，可利用的資源更多。扶貧攻堅必須“政府、社會、市場協力推進”，這不僅明確了各方面的扶貧責任，更是全面動員、組織了全社會的扶貧力量。與此相適應，國家要求在各省（自治區、直轄市）現有工作基礎上，普遍建立駐村工作隊（組）制度，這實現了扶貧工作力量從“業內”向“業外”轉變的具體化、可操作化和長期化、制度化。

2014年，河南動員省、市、縣、鄉79000多名干部、12000多名志愿者、40000多名村干部參與并完成了精準扶貧建檔立卡工作。目前，河南省各級已選派7000多個駐村幫扶工作隊，并動員一大批國有和民營企業參與村企共建扶貧工程活動。通過整合幫扶力量，基本實現了干部駐村對全省貧困村的全覆蓋，使每個建檔立卡貧困戶都有幫扶責任人。如此巨大的人力、物力投入，僅僅依靠專項扶貧是不可想象的，這是扶貧工作力量從“業內”向“業外”轉變的最好證明。

由“漫灌”向“滴灌”轉變

和對低保戶、五保戶等單純“給予”式扶持相區別，專項扶貧堅持開發式扶貧方針，以項目扶持為主要手段，以提高貧困地區可持續發展能力和貧困群眾自我發展能力為著眼點，扶真貧、真扶貧、真脫貧。

實際工作中，我們往往過多強調扶持到村、到縣、到貧困地區，且側重于基礎設施建設，60%以上甚至更大比例的專項扶貧資金用于改善貧困地區生產生活條件，真正扶持到戶到人的資金所占比重不大，專項扶貧成為“概略瞄準”的普惠措施。而且，由于政策設計和執行偏差等因素影響，往往容易出現真正的貧困戶得不到有效扶持的現象。落實精準扶貧，要求專項扶貧與貧困識別結果相銜接，深入分析每個貧困戶的致貧原因，因人制宜，因戶施法，做到規劃到戶、幫扶到戶、考核到戶，一戶一戶解決問題，真正變“概略瞄準”為“精確瞄準”、變“漫灌”為“滴灌”，實現“精準扶貧”、“精準脫貧”。

由“定性”向“定量”轉變

傳統扶貧方式習慣于對扶貧工作的目標、任務作定性化描述，比如“貧困地區基礎設施進一步改善”、“貧困農民收入有較大增加”、“公共服務水平明顯提高”等，即便明確了脫貧人口數量，也因為扶持對象的抽象化，使得看似明確的脫貧人口的定量化描述因看不見、摸不著的定性化結果而嬗變。精準扶貧要求扶持到人、到戶，落實到具體人頭；總體目標任務轉變為以貧困人口收入增加比當地平均水平高出的百分比和具體脫貧人口數為代表的量化指標體系。這個轉變使扶貧工作的目標任務，尤其是脫貧人口可查詢、可追蹤、可考核、使脫貧人口數量從一般性的數字概念轉變為“可視化”的具體數目。

由“單一”向“綜合”轉變

與建立精準扶貧工作機制相銜接，扶貧成效的考核標準也由主要考核地區生產總值這一單一指標。向主要考核扶貧開發工作成效的綜合指標體系轉變。對限制開發區域和生態脆弱的國家扶貧開發工作重點縣，取消地區生產總值考核，把提高貧困人口生活水平和減少貧困人口數量作為主要指標，大幅度提高扶貧成效考核在貧困縣總體考核中的比重，引導貧困地區黨政領導班子和領導干部把工作重點放在扶貧開發上。中央要求各省（自治區、直轄市）制定具體考核評價辦法，并在試點基礎上全面推開。同時，研究建立重點縣退出機制，建立扶貧開發效果評估體系。考核是指揮棒，考核標準由單一指標向綜合指標體系轉變，考核內容由概念化向數量化轉變，不僅表明我們對扶貧工作“重中之重”認識的深化，也必將帶來扶貧方式的革命性變化，進一步加快貧困地區脫貧致富的步伐。