行政訴訟行政首長出庭應(yīng)訴制度：司法政治學(xué)的視角

盧超

摘要：新《行政訴訟法》修訂頒布之后，行政首長出庭應(yīng)訴制度正式成為一項帶有鮮明中國特色的司法運作機制。從制度變遷的角度來看，行政首長出庭應(yīng)訴制度經(jīng)歷了一個從地方政策試驗到中央立法吸納的過程。從各地關(guān)于行政首長出庭應(yīng)訴制度的政策文本出發(fā)，不難發(fā)現(xiàn)社會穩(wěn)定壓力與地方法制競爭的外部因素影響，而且行政首長出庭應(yīng)訴制度的實踐運作，也主要依賴于數(shù)字考核的指標(biāo)控制而非行政法治的自我拘束。從中國行政訴訟模式變遷的大背景下觀察，行政首長出庭應(yīng)訴與行政訴訟協(xié)調(diào)和解、行政訴訟司法建議制度根源自相同的法理，均旨在實現(xiàn)糾紛的實質(zhì)性化解，而不再將合法性判斷視為行政訴訟的核心議題。

關(guān)鍵詞：行政訴訟行政首長出庭應(yīng)訴政策試驗

中圖分類號：DF74文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1673-8330（2015）04-0113-07

前言

十八屆四中全會做出的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中指出，要“健全行政機關(guān)依法出庭應(yīng)訴、支持法院受理行政案件、尊重并執(zhí)行法院生效裁判的制度” 。不僅如此，隨著《行政訴訟法修正案（草案）》三審稿獲得第十二屆全國人大常委會第11次會議的審議通過，新修訂的《行政訴訟法》中明確規(guī)定：“被訴行政機關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭。”行政訴訟司法實踐中原本波瀾不驚的行政首長出庭應(yīng)訴制度，一時間獲得前所未有的曝光率與關(guān)注度。盡管修訂前的《行政訴訟法》中并沒有明確的條款規(guī)定，但從地方司法實踐中觀察，行政首長出庭應(yīng)訴的訴訟實踐早已運行多年，并且各地規(guī)范性文件中就案件類型、出庭應(yīng)訴程序、法律后果等諸多方面做出了細(xì)致規(guī)定，① 為中央統(tǒng)一的立法實踐積累了大量司法經(jīng)驗。并且，從司法政治學(xué)的角度觀察也不難發(fā)現(xiàn)，在地方發(fā)展型政府的模式統(tǒng)攝下，社會穩(wěn)定等外部壓力引發(fā)的行政首長出庭應(yīng)訴的制度需求。從這個視角來看，中國行政訴訟在行政首長出庭應(yīng)訴、協(xié)調(diào)和解、司法建議等制度裝置上的近期拓展，均秉承了相同的司法政治原理。

一、從地方政策試驗到中央立法吸納

從規(guī)范主義角度來看，修訂前的《行政訴訟法》以及最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》中均沒有任何一項具體條款對行政首長出庭應(yīng)訴制度作出明確規(guī)定，② 行政首長出庭應(yīng)訴制度是由地方政府與地方司法機關(guān)首創(chuàng)試驗的。從司法政治學(xué)的視角來看，在當(dāng)代中國司法領(lǐng)域中，地方法院被明示或者默許可以在正式立法之外進(jìn)行司法政策的地方試驗，這類地方試驗在意識形態(tài)層面既需要保持國家法律體系的一致性，同時也允許地方司法實踐中的差異創(chuàng)新，在政策試驗過程中，地方之間往往會相互借鑒司法創(chuàng)新實踐，通過政策模仿與學(xué)習(xí)來進(jìn)一步推動司法政策的向前發(fā)展。③ 可以說，司法政策的地方試驗?zāi)Ｊ绞侵袊姓V訟制度變遷的重要機制，尤其在行政訴訟管轄權(quán)改革、行政訴訟簡易程序等制度改革過程中，④ 司法政策地方試驗的改革模式早已屢見不鮮。

與之相比，行政訴訟中的行政首長出庭應(yīng)訴制度延續(xù)了地方政策試驗的諸多共性，在修訂前的《行政訴訟法》缺乏任何具體條文規(guī)定的前提下，各地出臺了諸多規(guī)范性文件對于行政首長出庭應(yīng)訴的案件類型、應(yīng)訴程序等事項作出殊異化的界定，體現(xiàn)了地方政府之間的法治競爭態(tài)勢。⑤ 在這一政策試驗與地方競爭的過程中，各地關(guān)于行政首長出庭應(yīng)訴的規(guī)定也相互模仿借鑒，逐步表現(xiàn)出趨同化的特征。⑥ 但值得注意的是，這類政策試驗的發(fā)起者絕大部分并非源自司法機關(guān)，而是由本級地方行政機關(guān)倡導(dǎo)推行的，并且該政策創(chuàng)設(shè)也得到了國務(wù)院的高度認(rèn)可，2008年國務(wù)院《關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定》中明確規(guī)定“要認(rèn)真做好行政應(yīng)訴工作，鼓勵倡導(dǎo)行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴”，2010年國務(wù)院《關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》中進(jìn)一步要求“對重大行政訴訟案件，行政機關(guān)負(fù)責(zé)人要主動出庭應(yīng)訴”。可以說，行政首長出庭應(yīng)訴的地方政策試驗在得到最高行政機關(guān)的肯定之后，在全國進(jìn)一步鋪陳推廣也就順理成章。

行政首長出庭應(yīng)訴政策盡管已在全國得到全面推廣，但只有獲得《行政訴訟法》的明確規(guī)定才算真正取得合法化的地位。然而《行政訴訟法修正案（草案）》一審稿中并沒有涉及行政首長出庭應(yīng)訴的內(nèi)容，直到二審稿才增加一項規(guī)定“被訴行政機關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴”，該項規(guī)定在三審稿中得以保留并獲得最終通過。就此，行政訴訟中的行政首長出庭應(yīng)訴制度作為一種由地方自發(fā)主導(dǎo)的試驗性政策，最終被法定化，這種變遷模式仍然依循了當(dāng)代中國從地方政策試驗到中央立法承認(rèn)的常規(guī)衍化路徑。⑦

二、 各地行政首長出庭應(yīng)訴的案件類型化規(guī)定

通過對各地政府出臺的有關(guān)行政首長出庭應(yīng)訴的規(guī)范性文件梳理不難發(fā)現(xiàn)，并非所有的行政訴訟案件均要求行政首長必須出庭，各地規(guī)范性文件中設(shè)定了諸多類型化限制，一般是要求社會影響重大、對于本單位行政活動將產(chǎn)生重大影響的案件才適用行政首長出庭應(yīng)訴的強制性規(guī)定，除此之外，各地通常均會要求本年度的第一起行政訴訟案件行政首長必須出庭應(yīng)訴，譬如《徐州市政府關(guān)于建立行政機關(guān)負(fù)責(zé)人行政訴訟出庭應(yīng)訴制度的通知》（徐政發(fā)〔2007〕70號）第2條規(guī)定：“行政機關(guān)當(dāng)年發(fā)生第一起行政訴訟案件，行政機關(guān)法定代表人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。”而所謂的影響重大更多關(guān)涉的是社會穩(wěn)定或者標(biāo)的金額巨大事項，譬如《白山市行政首長出庭應(yīng)訴工作暫行辦法》第6條規(guī)定：“下列行政訴訟案件，行政機關(guān)行政首長應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴：涉及人民群眾生產(chǎn)、生活和社會穩(wěn)定的群體性行政訴訟案件；社會影響重大、復(fù)雜的行政訴訟案件；涉案標(biāo)的金額巨大的行政訴訟案件；對本單位行政執(zhí)法活動將產(chǎn)生重大影響的行政訴訟案件。”再譬如《東莞市人民政府辦公室關(guān)于加強全市行政機關(guān)行政首長出庭應(yīng)訴工作的通知（東府辦〔2013〕141號）》中規(guī)定：“具有下列情形之一的，行政機關(guān)首長應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴：本機關(guān)當(dāng)年發(fā)生的第一宗行政訴訟案件；案件復(fù)雜，可能對本機關(guān)行政執(zhí)法活動產(chǎn)生重大影響的案件；在本市范圍內(nèi)有重大影響、可能影響社會穩(wěn)定的群體性案件。”

對于社會穩(wěn)定事項的重視，幾乎在各地的規(guī)范性文件中均有重點強調(diào)，譬如《盤錦市人民政府辦公室關(guān)于實行行政機關(guān)負(fù)責(zé)人行政訴訟出庭應(yīng)訴工作制度的通知（盤政辦發(fā)〔2013〕9號）》中規(guī)定：“行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的行政訴訟案件包括涉及征收補償、社會保障、勞動權(quán)益的行政訴訟案件與重大群體性行政訴訟案件。”《荊門市行政首長出庭應(yīng)訴暫行規(guī)定》第6條規(guī)定：“下列行政訴訟案件，行政首長應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴：二十人以上集團訴訟、以及新聞媒體或者互聯(lián)網(wǎng)關(guān)注等社會影響重大的行政訴訟案件；涉及土地或者房屋征收、重大安全責(zé)任事故、資源環(huán)境保護等行政訴訟案件。”

諸多地方對于社會穩(wěn)定的事項類型劃分非常詳細(xì)，最為典型的譬如《平頂山市人民政府關(guān)于加強行政機關(guān)首長出庭應(yīng)訴工作的通知（平政〔2013〕28號）》中規(guī)定：“有下列情形之一的，行政機關(guān)首長應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴：因農(nóng)村土地征收、城市房屋拆遷、企業(yè)改制、勞動和社會保障、資源環(huán)境保護等社會熱點問題引發(fā)的群體性行政爭議案件；涉及食品藥品安全、生產(chǎn)安全等重大公共安全的案件；涉及重大安全責(zé)任事故、重大群體性事件或者重大群體性上訪的案件。”這一代表性條款基本上囊括了當(dāng)代中國群體性事件觸發(fā)機制的幾類核心事項——農(nóng)地征收、城市房屋拆遷、社會保障政策、企業(yè)改制、環(huán)境污染等引發(fā)的群體性事件與公共抗?fàn)帯＿@些社會穩(wěn)定敏感事項引起的行政訴訟案件由于涉及到公共政策調(diào)整與重大利益分配問題，法院很難通過判決的方式解決這類“多中心議題”，⑧ 況且由這些事項觸發(fā)的群體性事件與信訪壓力，司法系統(tǒng)亦無力承擔(dān)，面對“社會穩(wěn)定”這類一票否決的地方考核事項，⑨ 只有也必須通過地方行政首長出場的方式才能協(xié)商處理，⑩ 可以說，行政首長出庭應(yīng)訴規(guī)定可以視為中國行政訴訟“多中心司法”的重要表現(xiàn)形式之一。B11

對于行政補償、賠償?shù)壬婕柏斦Ц犊铐椀陌讣瑥娭菩缘某鐾?yīng)訴要求也極為常見，譬如《邢臺市人民政府關(guān)于進(jìn)一步完善行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的通知（政字〔2014〕16號）》規(guī)定：“對于下列行政訴訟案件，被訴行政機關(guān)主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴：涉及農(nóng)村集體土地征收補償或者房屋征收補償?shù)陌讣簧婕肮袢松碜杂傻男姓r償案件；造成公民死亡或者喪失勞動能力的行政賠償案件；因環(huán)境污染引起的行政賠償案件。”對于行政賠償類型案件設(shè)定行政首長出庭的強制性要求，的確有助于法院實現(xiàn)協(xié)調(diào)化解行政糾紛，新修訂的《行政訴訟法》盡管仍未承認(rèn)行政訴訟中調(diào)解制度的合法地位，但對于行政賠償、補償案件予以了例外。B12因此，行政首長出庭應(yīng)訴的規(guī)定可以視為行政賠償調(diào)解條款的制度補充。

盡管從文本規(guī)范上觀察，對于行政首長出庭應(yīng)訴的案件類型標(biāo)準(zhǔn)存在地區(qū)差異，各地規(guī)定繁簡不一，但其實如果進(jìn)一步抽絲剝繭，繁雜的類型化規(guī)定從本質(zhì)上而言，均旨在實現(xiàn)法治主義的象征功能與實質(zhì)糾紛解決功能。譬如對于年度第一起行政訴訟案件以及人大代表、政協(xié)委員參與旁聽的案件，B13 施以行政首

長出庭應(yīng)訴的要求更多旨在表達(dá)一種法治進(jìn)步的象征意義；而對于涉及社會穩(wěn)定以及行政賠償?shù)陌讣笮姓鐾サ哪康膭t在于實現(xiàn)糾紛的實質(zhì)性化解，因為在地方首長負(fù)責(zé)制的現(xiàn)有體制下，只有行政首長親自出庭參與訴訟，才有權(quán)力調(diào)整公共政策與行政賠償數(shù)額，從而真正實現(xiàn)案件的協(xié)調(diào)和解。B14

三、社會穩(wěn)定壓力引發(fā)的行政訴訟變革需求

從上一章節(jié)關(guān)于案件類型化的分析中不難發(fā)現(xiàn)，各地條款規(guī)定中最為普遍的行政首長強制出庭類型便是威脅社會穩(wěn)定、帶有群體性事件特征的行政訴訟案件。對于涉及社會穩(wěn)定的行政訴訟案件，設(shè)定行政首長必須出庭應(yīng)訴的強制性義務(wù)，最主要的考慮因素是通過行政首長的出場促使案件的協(xié)調(diào)和解，而非單純判斷行政行為的合法性與否，由此在根源上實質(zhì)性地化解行政糾紛。

從制度變遷的視角觀察，20世紀(jì)80年代經(jīng)濟分權(quán)之后，在以地方經(jīng)濟發(fā)展指標(biāo)為競爭核心的發(fā)展型政府體制下，B15 地方政府的重心在于通過調(diào)動轄區(qū)內(nèi)的各種資源推動經(jīng)濟增長，B16 以此滿足地方官員晉升的根本需求。B17 這種分權(quán)競爭體制造成的不良后果是，地方政府對于社會保障、環(huán)境保護等非經(jīng)濟指標(biāo)的漠視，B18 而對于土地等經(jīng)濟性資源的過分攫取利用，B19 由此引發(fā)了官民沖突、階層沖突與財富再分配不公等諸多難題。可以說，“中國社會抗?fàn)帞?shù)量迅猛增加的重要原因之一，可追溯到國家功能在不同領(lǐng)域的收縮和擴張，實際上國家轉(zhuǎn)型中發(fā)展的新職能、創(chuàng)制的新政策和推動的新項目無一不在催生新的社會抗?fàn)帯薄20 就此可以斷言，地方發(fā)展型政府的運作機理是導(dǎo)致社會沖突困局的深層次根源。B21 具體來說，地方政府無論是推動城鎮(zhèn)化過程中的征地拆遷行為，還是推動市場化改革中的國企改制政策，抑或招商引資中對于環(huán)境污染類企業(yè)的吸納，地方發(fā)展型政府的行為模式是引發(fā)各類抗?fàn)幮袨榈闹贫仍搭^。實踐觀察中亦不難發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前社會不穩(wěn)定因素與群體性事件往往由農(nóng)村土地征用、城市房屋拆遷、社保政策調(diào)整、企業(yè)改制、環(huán)境議題等地方具體決策所誘發(fā)，B22 對于這類公共決策引發(fā)的行政訴訟事項，法院系統(tǒng)擔(dān)負(fù)重大的維穩(wěn)壓力，且深嵌在地方發(fā)展型政府的運作體制下，往往缺乏制度能力予以化解。

面對沉重的社會穩(wěn)定壓力，行政訴訟的制度模式亦發(fā)生了體系性變化。首先是行政訴訟的司法實踐早已突破了《行政訴訟法》中“禁止調(diào)解”的規(guī)定，大量的群體性行政糾紛被法院通過“協(xié)調(diào)和解”的方式予以化解。B23 2005年最高人民法院《關(guān)于妥善處理群體性行政案件的通知》中便強調(diào)：“對于農(nóng)村土地征收、城市房屋拆遷等領(lǐng)域的群體性行政糾紛，各地法院盡可能通過協(xié)調(diào)方式予以解決。”地方層面亦出臺了大量有關(guān)行政訴訟協(xié)調(diào)和解的司法文件，其中均強調(diào)了社會穩(wěn)定因素對行政審判模式的影響。《上海市高院關(guān)于加強行政案件協(xié)調(diào)和解工作的若干意見》第8條第5款規(guī)定，“涉及農(nóng)村土地征用、城市房屋拆遷、勞動和社會保障、企業(yè)改制、資源環(huán)保等矛盾容易激化，可能引起群體性利益沖突，或者對國家利益、公共利益和社會穩(wěn)定可能造成影響的”行政案件，法院可以進(jìn)行協(xié)調(diào)。

除此之外，行政訴訟模式變革的另外一個特征則是司法建議的大量使用。司法建議在行政訴訟中最初僅僅是一項督促裁判履行的執(zhí)行措施，B24 隨著訴訟協(xié)調(diào)和解模式的不斷深入，與之相配合，行政訴訟司法建議制度被用于調(diào)整地方公共政策、修正規(guī)范性文件等制度目的，B25 協(xié)調(diào)和解而后發(fā)送司法建議的行政審判方式，甚至很大程度上有取代合法性審查的趨勢。B26

本質(zhì)上而言，行政首長出庭應(yīng)訴與協(xié)調(diào)和解、司法建議源自同一制度譜系，行政首長出庭應(yīng)訴的重要功能在于促成訴訟案件的實質(zhì)性和解，2009年最高人民法院在《關(guān)于當(dāng)前形勢下做好行政審判工作的若干意見》中便明確提出“通過推動行政機關(guān)法定代表人出庭應(yīng)訴制度，為協(xié)調(diào)和解提供有效的溝通平臺”。法院通過協(xié)調(diào)和解模式解決訴訟爭議，并隨后以司法建議的手段進(jìn)行地方公共政策的調(diào)整，這種流水線化的制度安排深刻揭示了行政訴訟面對維穩(wěn)壓力的自身變革邏輯。各地頒布的行政首長出庭應(yīng)訴規(guī)定中存在大量涉及司法建議與協(xié)調(diào)和解的條款，其中較為典型的條款譬如《馬鞍山市行政首長出庭應(yīng)訴工作辦法》第12條規(guī)定：“行政首長應(yīng)當(dāng)積極配合人民法院依法組織的調(diào)解、和解工作，促進(jìn)行政爭議實質(zhì)性化解。”第13條規(guī)定：“行政機關(guān)對人民法院的各類司法建議，應(yīng)當(dāng)在30日內(nèi)進(jìn)行處理，并將處理情況告知人民法院。”類似條款同樣可見《白山市行政首長出庭應(yīng)訴工作暫行辦法》第17條規(guī)定：“行政機關(guān)要加強同人民法院溝通和協(xié)調(diào)，建立健全聯(lián)席會議制度和信息共享機制，溝通交流行政審判與行政執(zhí)法的情況，促進(jìn)行政爭議的妥善解決。”并在第13條規(guī)定：“行政機關(guān)對行政應(yīng)訴過程中發(fā)現(xiàn)的各類行政問題應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究、及時整改；對人民法院的各類司法建議，應(yīng)根據(jù)有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理，并將處理情況及時書面報告人民法院。”《邢臺市人民政府關(guān)于進(jìn)一步完善行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的通知》中規(guī)定：“政府法制辦要建立完善與同級人民法院之間的聯(lián)席會議制度，定期分析行政訴訟案件受理、審判和執(zhí)行情況，互通行政爭議案件信息，研究討論并為政府提供改進(jìn)具體行政行為建議。”諸多地區(qū)對于不履行司法建議的行為還設(shè)定了相應(yīng)的責(zé)任義務(wù)，譬如《固原市行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作暫行辦法》第14條規(guī)定：“行政機關(guān)在行政訴訟活動過程中，對人民法院提出的司法建議未按有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理的，由監(jiān)察部門按有關(guān)規(guī)定追究相應(yīng)責(zé)任。”

可以說，從本質(zhì)上而言，行政首長出庭應(yīng)訴制度與行政訴訟協(xié)調(diào)和解、司法建議制度作為行政訴訟模式的內(nèi)部譜系變革，B27 均源自社會穩(wěn)定對于行政審判帶來的外部壓力，由此滿足行政訴訟糾紛化解的功能性需求。從制度文本中也不難發(fā)現(xiàn)，行政訴訟這三類制度的具體條款之間存在諸多重復(fù)內(nèi)容，譬如在行政首長出庭應(yīng)訴規(guī)定中存在大量涉及司法建議與協(xié)調(diào)和解的條款，這也表明司法面對社會穩(wěn)定的政治壓力，法院對于行政訴訟模式所作出的體系化調(diào)整，這種制度調(diào)整亦可作為政治系統(tǒng)對法律系統(tǒng)存在侵蝕影響的例證。B28

四、行政首長出庭應(yīng)訴的量化監(jiān)督考核

績效考核機制作為上級地方政府約束本轄區(qū)行政機關(guān)與下級地方政府的控制手段，在當(dāng)代中國政治實踐中得到了廣泛運用，B29 諸多學(xué)者將績效考核所形成的政治束縛，視為壓力型體制的一種表現(xiàn)形式。B30 通常來說，各地政府通過量化績效考核手段形成的晉升壓力，可以有效發(fā)揮激勵與監(jiān)督效應(yīng)，尤其“對于地方政府而言，其面對的是諸多繁雜的目標(biāo)與指標(biāo)，績效考核是制定正確優(yōu)先政策的重要指揮棒”。B31

各地出臺的行政首長出庭應(yīng)訴規(guī)定中幾乎均存在相應(yīng)的量化考核條款，將行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴納入依法行政與法治政府建設(shè)的考核范圍，由此塑造一種科層監(jiān)督壓力，以確保行政首長出庭應(yīng)訴制度真正得以貫徹執(zhí)行。譬如《江西省推進(jìn)依法行政工作領(lǐng)導(dǎo)小組、江西省高級人民法院、江西省人民政府法制辦公室關(guān)于全面推進(jìn)行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作的通知（贛依法行政字〔2012〕2號）》規(guī)定：“將行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度落實情況納入依法行政考核內(nèi)容，進(jìn)一步完善依法行政工作考核指標(biāo)體系，將行政機關(guān)負(fù)責(zé)人年度出庭應(yīng)訴案件數(shù)與年度被訴行政案件數(shù)的比例高低作為衡量該地區(qū)、該部門依法行政工作的考核指標(biāo)之一。對連續(xù)兩年達(dá)不到行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴全省平均比例的，取消該行政機關(guān)當(dāng)年度依法行政評優(yōu)的資格。”同樣，《寧波市人民政府辦公廳關(guān)于全面推進(jìn)行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作的通知（甬政辦〔2014〕123號）》規(guī)定：“市人民政府將行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴和旁聽審理情況納入法治政府建設(shè)考核評價體系。縣（市）區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)結(jié)合工作實際，將行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴和旁聽審理情況作為法治政府建設(shè)考核評價體系考核指標(biāo)之一。”《白山市行政首長出庭應(yīng)訴工作暫行辦法》第15條則規(guī)定：“市、縣（市、區(qū)）人民政府將行政首長出庭應(yīng)訴工作納入政府年度績效管理考評體系并量化分值。具體考評辦法在年度考評方案中確定。”

作為這種績效考核的具體化要求，各地出臺的行政長官出庭應(yīng)訴規(guī)定存在大量嚴(yán)格量化的數(shù)字指標(biāo)，規(guī)定了行政機關(guān)負(fù)責(zé)人每年出庭的次數(shù)要求與比例控制，譬如《廣州市行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴暫行規(guī)定（穗府辦〔2014〕46號）》第6條規(guī)定：“第一審行政訴訟案件一年在5件以上的（含5件），行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴不得少于2件；20件以上的（含20件），不得少于3件；100件以上的（含100件），不得少于4件。”以及《固原市行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作暫行辦法（固政發(fā)〔2014〕35號）》第7條規(guī)定：“行政機關(guān)年度內(nèi)第一起行政訴訟案件，行政機關(guān)負(fù)責(zé)人必須出庭應(yīng)訴；行政訴訟案件一年在5起以上的，行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴不得少于2起；10起以上的，不得少于3起。”這種政策模式是以行政訴訟年度總量為劃分依據(jù)，以具體數(shù)字標(biāo)準(zhǔn)指明行政機關(guān)首長出庭應(yīng)訴的最低數(shù)量要求。另外一種政策模式則是直接概括規(guī)定行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的比例要求。譬如《上海市普陀區(qū)行政機關(guān)負(fù)責(zé)人行政訴訟出庭應(yīng)訴和旁聽審理工作規(guī)定（普府〔2014〕39號）》第3條規(guī)定：“行政機關(guān)當(dāng)年度發(fā)生行政訴訟的，該行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的次數(shù)原則上不少于被訴案件數(shù)的30%。”與之類似的還有《三門峽市行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作規(guī)定（三政辦〔2013〕41號）》第7條：“行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴比例不得低于本機關(guān)年度行政訴訟案件（包括一審和二審）總數(shù)的三分之一。”

從以上諸多地方出臺的行政首長出庭應(yīng)訴規(guī)定中不難看出，這些嚴(yán)格量化的出庭應(yīng)訴指標(biāo)自身存在的矛盾之處。無論是比例要求還是最低數(shù)量要求的量化規(guī)定，均無法從法理上去解釋為何一部分案件適用出庭應(yīng)訴，另一部分案件便可以不受該規(guī)定的束縛。另外，所謂行政機關(guān)年度第一起行政訴訟案件，行政首長必須出庭應(yīng)訴的強制性規(guī)定也缺乏法理依據(jù)，更多是一種形式主義與法制形象工程的表現(xiàn)。盡管如此，正如托馬斯·海貝勒所言，“績效考核同樣亦是一種社會控制內(nèi)部化、促使地方干部遵守國家價值觀的拘束手段，上級政府可以通過績效考核灌輸塑造地方干部的價值觀。”B32 尤其伴隨十八屆四中全會所做的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中要求“把法治建設(shè)成效作為衡量各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實績重要內(nèi)容，納入政績考核指標(biāo)體系”，對于各級地方政府依法行政的要求亦提升至前所未有的新高度，B33 在現(xiàn)有的地方晉升與行政發(fā)包體制下，B34只有借助中央的壓力部署，地方政府負(fù)責(zé)人對于各類目標(biāo)責(zé)任書之間的優(yōu)先順序才會重新定位，尤其是依法行政目標(biāo)責(zé)任書才有可能從一類軟指標(biāo)，逐步衍化為一項帶有強制拘束力的硬指標(biāo)。另外需要指出的是，盡管通過績效考核模式來推進(jìn)依法治國的戰(zhàn)略部署，也會存在過度形式主義、量化不合理等諸多弊端，但績效考核手段的優(yōu)勢不僅體現(xiàn)在高度效率化特征，更為重要的作用則體現(xiàn)在，依法行政事項的績效考核類型對于地方干部政績價值觀的重塑功能。B35

余論

行政首長出庭應(yīng)訴制度作為行政訴訟的一項特殊政策工具，經(jīng)歷了從地方政策試驗到中央立法承認(rèn)的生長過程，在這種特殊的司法政策試驗中，地方層面通過反復(fù)的司法實踐不斷積累經(jīng)驗，為《行政訴訟法》的修訂吸納提供了制度運行模板。行政訴訟作為一種國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的設(shè)計裝置，必須置于宏觀權(quán)力結(jié)構(gòu)圖景中觀察，B36在當(dāng)代中國特殊的地方發(fā)展型政府模式下，行政訴訟無法固守合法性審查這一核心議題，尤其面臨社會穩(wěn)定的重重壓力，法院只能通過迫使行政首長出場的方式，借助協(xié)調(diào)和解與司法建議等司法裝置，盡可能地修正地方政府的公共政策，由此試圖化解社會矛盾沖突。與行政審判體制的近期變化相一致，行政首長出庭應(yīng)訴制度的運作邏輯反映出中國行政訴訟自身的特殊性，行政首長出庭應(yīng)訴的制度創(chuàng)設(shè)自始就采取了一種司法政治的生長策略，B37而非嚴(yán)格依循法律的自洽邏輯，這是中國行政訴訟在夾縫中求突破的生存哲學(xué)，B38更是中國行政訴訟鮮活的制度實踐樣本。

Abstract：Upon the revision of the Administrative Procedure Law， the system that the chief executive official should appear as respondent in administrative lawsuits have become a formal judicial institution with Chinese characteristics. Form the institutional transition perspective， this system has evolved from experiments at local policy level to legislations at national level. Based on the analysis of policy texts from various local areas， it is quite obvious that external factors such as social stability pressure and local legislative competition have played a vital role. From the perspective of practice， this system is more relied on index control for digital appraisal than self-restraint out of ruling of administrative law. From the perspective of administrative litigation pattern evolution， the system of chief executive official as respondent in court is based on the same jurisprudence as of coordination and mediation as well as judicial suggestions in administrative lawsuits， which aim to substantially resolve disputes rather than focus on justifiability review.

Key words：administrative lawsuitchief executive official as respondent in courtpolicy experiment