中國農業政策支持體系
——馮海發

馮海發

中央政策研究室經濟局局長

農業支持政策解讀

中國農業政策支持體系
——馮海發

馮海發

中央政策研究室經濟局局長

進入20世紀以來，我國出臺了十幾個中央一號文件，2004—2015年，連續11年的中央一號文件，都用來部署三農工作。農業支持政策體系，關注兩個大的方面。過去解決好三農問題是我黨工作的重中之重，2015年中央一號文件則提出三農的“強富美”目標，即“中國要強，農業必須強”、“中國要富，農民必須富”、“中國要美，農村必須美”。由重中之重到“強富美”，給我們一個重要的信號，政策對農業的支持力量將會不斷加強。進入新常態，隨著經濟發展速度的放緩，財政收入增長的速度也有可能會放緩，但是國家財政支出的重點還是要向三農傾斜，不管財政如何困難，支持三農的力度只能增加，不能減少。因為農業承擔的功能，除了提供糧食、畜產品、蔬菜等農產品，保證國家的糧食安全，維護農產品的有效供給，還具有生態和文化傳承的功能。馮海發就中國農業政策支持體系六個方面的內容進行了介紹。

一是農業產業支持政策，即培育農業的綜合生產能力。農業作為一個產業，其首要任務是提供農產品，維護國家糧食安全和重要農產品的有效市場供應。要實現這個功能，就要不斷提高農業生產水平和綜合生產能力，就必須在政策上支持農業產業體系的構建。農業產業支持政策主要指向農田水利設施建設，農業科技創新和農業技術推廣，對農藥、化肥，農機等重要農業投入品產業的支持和高產、穩產、高標準農田的建設。

二是農業制度支持政策，該政策實施的目的是調動農民的生產積極性，維護農民的經濟權益。十八屆三中全會和2015年的一號文件，都出臺了允許農民的土地承包經營權一分為二即承包權和經營權的政策。政策規定，土地承包權歸農戶，這是長久不變的，經營權歸市場。農戶可以將土地的承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，發展多種形式的規模經營，而規模經營是現代農業發展的方向和出路，是實現農業現代化和農民致富的必由之路。在此基礎上，政策還允許農戶對土地的承包經營權進行抵押、擔保，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營。土地入股就是土地的資本化，這有利于提高土地利用效率，增加農民收入。另外，政策還允許農民對住房財產權進行抵押、擔保、貸款，目前該項政策主要通過試點推行。

三是價格支持政策，該政策實施的主要目的是減少農產品特別是糧食的市場價格波動，避免對農民生產產生影響。目前主要有三方面的政策，第一種是最低收購價，如2005年啟動的水稻收購價和2006年啟動的小麥最低收購價，這一政策仍要繼續堅持。第二種是目前正在試點的大豆、棉花的目標價格。最低收購價和目標價格的區別在于，后者發揮了市場的決定性作用，而前者會對市場價格產生干擾作用。第三種是對一些農產品根據市場變化和生產情況繼續堅持實行臨時收儲。如在畜產品方面，已經對生豬實行豬糧比臨界點6︰1的豬肉收儲政策。

四是市場支持政策。一家一戶的小規模經營方式對市場的依存度較小，如農戶只種3～5畝地，生產的糧食自己消耗后剩余量不會太大。而目前家庭農場經營100畝、1 000畝甚至幾千畝地，在這種情況下，對農產品市場的依存度大大提高。農產品市場體系建設應與農業的規模經營、現代農業發展相適應，要按照規模經營現代農業發展的要求來重新構建現代農產品市場體系。我國在支持農產品市場建設，特別是大型農產品批發市場方面有一系列的政策，但我國農產品期貨市場的建設還比較滯后，發育也不夠成熟，這將是今后我國農產品市場體系建設的重要內容。

五是農業補貼政策，近些年我國出臺了一系列的補貼支持政策，包括糧食直補、良種補貼、農機具購置補貼和農資綜合補貼等四項普惠制的補貼，以及其他方面的補貼。補貼一方面可以增加農民收入，另一方面則有利于提高農產品的市場競爭力。從國際經驗看，農業是必須要通過補貼扶持的，因為農業除了生產產品外，還具文化傳承和保護生態的功能，具有較強的公益性。農業的現代化也必須要依賴補貼，不能因為農業實現了現代化，政府的財政補貼就可以取消，從發達國家的經驗來看，農業補貼的實施正是在農業實現現代化之后。今后我國農業的四項普惠制補貼要進一步完善，其他的補貼要進一步歸并、整合，從而加大單項補貼政策的支持力度，使補貼成為農業發展的重要導向。

六是生態支持政策。現代農業還有一項重要的功能——提供生態產品，這一項功能正變得越來越突出。目前的政策主要有退耕還林、退牧還草、退耕還湖等。目前我國耕地污染嚴重，特別是重金屬污染，污染的土地上生產的農產品也會遭污染，這涉及到農產品安全。2015年3月18日國務院常務會議通過《全國農業可持續發展規劃》，該規劃對農藥、農膜、化肥的使用量做出相應規定。我國農業發展的成效是巨大的，用不到世界10%的耕地，養活了世界20%的人口，但我國消耗的化肥數量也是巨大的，有數據表明，我國消耗了世界1/3的化肥，養活了世界20%的人口?；实氖褂眠^量或利用效率不高是造成農業面源污染的重要方面。今后我國的農業生態建設和可持續發展，在政策方面要對農產品的投入，特別是農藥、農膜、化肥實行減量化，實施配方施肥等精準農業。