日本“防衛航天開發利用基本方針”制定始末

王存恩 （北京空間科技信息研究所）

日本“防衛航天開發利用基本方針”制定始末

王存恩 （北京空間科技信息研究所）

日本航天以航天專家籌資、組織人財的方式起步，從政府決定領導航天之日起就策劃并于1969年制定了航天開發“僅限于和平利用”的航天基本法。之后，國會內圍繞是否以“遵循日本國憲法的和平理念”取代原航天基本法中航天開發“僅限于和平利用”展開了激烈的斗爭，日本為盡快推進航天在防衛領域應用，于2008年6月通過了新航天基本法，刪除了航天開發“僅限于和平利用”的表述。內閣在頒布新航天基本法后僅兩個月多的時間，就批準了在防衛省設立航天開發利用推進委員會。2009年1月，航天開發利用推進委員會制定了“防衛航天開發利用基本方針”。

1　 獨特的起步方式

日本的航天開發起步于1954年，不過，日本的航天開發起步方式幾乎不同于世界上任何國家，沒有國家領導和支持，而是靠以糸川英夫為代表的幾位認定航天開發有無量前途的科學家自籌資金，組織僅幾個人的隊伍，從研發探空火箭開始的。 1967年底，內閣才正式領導航天開發并制定了航天長期發展規劃，1968年，內閣決定成立宇宙開發委員會（SAC），研究起草航天基本法，拉開國家領導航天開發的序幕。1969年5月，頒布了航天基本法，決定分別由隸屬于文部省的東京大學宇宙航空研究所（ISAS）和科學技術廳的宇宙開發事業團（NASDA）分別負責科學和應用技術衛星及其運載火箭的研發。

2　 圍繞是否認真貫徹執行航天開發“僅限于和平利用”斗爭激烈

日本首部航天基本法明確規定：航天開發“僅限于和平利用”。當時佐藤內閣中負責航天事務的國務部長石川還專門召開記者招待會，承諾航天基本法中的“和平利用”即“非軍事”。不過，自民黨內的右翼勢力在航天基本法頒布不久就對寫入“僅限于和平利用”表示強烈不滿，有一部分人不僅利用各種場合，采用多種方式對航天基本法提出批評，還鼓吹日本應走向“正常國家”，要“在國際舞臺上扮演重要角色”，提出要修改航天基本法，少數右翼分子甚至還認為“防衛省和自衛隊利用航天技術根本不違反‘和平利用’的原則”。

不過，廣大民眾，尤其是親歷對外侵略的老兵和有良知的絕大多數民眾，以及相當多數的國會議員反對修改航天基本法，因此，到2008年5月頒布新航天基本法前，航天開發“僅限于和平利用”一直被國會和絕大多數民眾視為必須遵守的法律底線，即便是在時任內閣總理大臣小淵1997年以政令形式批準當時的科學技術廳提交的“關于開發‘情報采集衛星’（IGS）的請示報告”，決定開展“情報采集衛星”預研時，曾險遭國會追究“違法越權”行徑，是朝鮮發射“大浦洞”導彈才幫小淵解了“問責”之圍，使“情報采集衛星”預研項目獲國會批準。需說明的是“情報采集衛星”這一項目始終都未交給防衛廳（?。怯蓛乳w府統管，也沒公開宣布過防衛廳（?。┦褂谩扒閳蟛杉l星”的信息，當時就連防衛廳（?。┳庥妹駹I企業的“超鳥”（Superbird）衛星頻段的合同也是秘密簽訂的。

圍繞修改航天基本法，國會內部的爭論相當激烈。在國會上，有的自民黨議員甚至公開提出：在當今信息化時代，有哪個國家不重視并把通信、情報采集衛星等現代化的獲取信息手段用于軍事？軍事部門的經費充足，研究力量強，試驗設施完善，采購能力強、需求大，有它們的參與，有利于航天技術進步與推進小批量生產。那么，我們又有什么理由不效仿這些國家，將航天面向防衛省和自衛隊呢？自民黨宇宙開發委員會委員長小野晉也不止一次公開反對在航天基本法中寫入“航天開發‘僅限于和平利用’”，還號召國會內“代表國民意愿的議員們”團結起來，致力于修憲，修改航天基本法，甚至鼓吹“日本要與美國的航天開發戰略相呼應，不僅要擁有高性能的偵察衛星，還要有監視彈道導彈的早期預警衛星”。

3　 修改并頒布新航天基本法，為航天在防衛領域應用合法化鋪平道路

日本在2003年發射的第一批“情報采集衛星”

頻繁進行核試驗和發射導彈，國家和民眾的安全受到威脅”，并以“加強內閣對航天的領導”和“解決重研發輕應用”為名，于2005年初提出并成立修改航天基本法領導小組，用時兩年多完成了“新航天基本法（草案）”，于2007年5月提交內閣審批；同年，6月27日內閣完成審批并呈交國會，到2008年5月9日才得以通過，耗時1年時間。

“安全保障”、“重研發輕應用”等引起絕大多數國會議員乃至廣大民眾的強烈關注，特別是1998年朝鮮發射“大浦洞”導彈時，在發射前1h美國向其提供這一爆炸性信息之前，日本情報機構未得到任何信息，驚動了日本朝野，這一事實說服了議員們，國會經激烈辯論后，批準了修改該法令。新航天基本法以“繼承日本國憲法的和平理念”取代了原航天基本法中航天開發“僅限于和平利用”，這樣，航天開發“僅限于和平利用”就從日本航天法典的核心文件中消失，航天“非軍事”之承諾也就不了了之；新航天基本法還決定：設立航天開發戰略本部，規定本部長由內閣總理大臣兼任，旨在加強內閣對航天的統一領導；提出要用航天手段“保障安全”，其后，兩次公布“航天基本計劃”，都強調繼續研制和發射情報采集衛星，還提出開展情報采集與預警、監視等衛星的研發，航天在防衛領域的應用已合法化。

2004年，日本航天出現了重大問題，“一箭雙星”發射的“情報采集衛星”箭毀星亡，在軌運行的多顆衛星都出現嚴重故障。在自民黨元老曾根康竑等的支持下，極右勢力的代表人物小泉純一郎，以及在野黨實力人物小澤一郎等人的到處游說下，以“朝鮮

4　 成立航天開發利用推進委員會，宣告防衛省正式開始航天開發與應用

新航天基本法的頒布實際上就等于宣布防衛省和自衛隊進行航天開發與應用的合法化。為加快航天在防衛領域的應用，防衛省決定于2008年8月29日對外正式宣布設立航天開發利用推進委員會。

成立目的

推進與國家安全保障有關的航天開發應用計劃的實施，并決定從2008年8月29日正式開始執行使命—有組織地推進防衛航天開發與應用。

組織結構

防衛省航天開發利用推進委員會由16人組成，其中，委員長1人，由防衛省常務副大臣擔任；代委員長1人，由防衛省政務官擔任，在委員長缺席會議等情況下代行委員長職能；副委員長1人，由防衛省事務次長擔任；委員13人，分別由防衛審議官、官房長官、政策局長、運營企劃局長、經營裝備局長、推進綜合改革總括整理審議官、技術總監、統合幕僚長、陸軍幕僚長、海軍幕僚長、空軍幕僚長、情報本部部長和技術研究本部部長擔任。

航天開發利用推進委員會設置綱要中，不僅明確了委員長、代委員長、副委員長和各位委員的職責權限和承擔的義務，還確定了運營團隊負責人和組成人員各自承擔的主要任務和團隊間的合作事項，以及實際運營過程中解決持續出現問題的具體手段等。

5　 “航天開發利用基本方針”及其主要內容

2009年1月15日，航天開發利用推進委員會公布了“防衛航天開發利用基本方針”（以下簡稱“基本方針”），分析了防衛領域里的航天開發利用動向，介紹了防衛領域里航天開發利用的現狀和面臨的課題，詳細闡述了日本防衛領域航天開發利用的基本方針等。

分析航天開發應用的動向

“基本方針”指出：伴隨軌道碎片的增加，一些國家啟動了反衛星武器研發計劃，導致“應用環境發生了重大變化”，提出“國家組織研究航天用于安全保障的時機已成熟”，明確“不僅國家航天開發的核心機構—日本宇宙航空研究開發機構（JAXA）能承擔防衛用衛星的開發，防衛省和自衛隊也可以且必須推進航天開發應用”。

（1）明確航天開發應用的重大意義

航天開發利用推進委員會認為，航天用于防衛，是完善和提高防衛能力的最有效方法，能起到將各種裝備與系統有機地連接起來實現網絡化，在不受疆域，也不受地表、地形條件等限制的情況下，高水平、準確地掌握廣域地帶的真實狀況，實現情報實時共享，短時間內就可實現在遠離現場執行指揮和統一控制使命，實現精密制導，最大限度地發揮裝備集合體的作用。

（2）列舉航天在防衛領域應用的主要實例

“基本方針”列舉了當前航天在防衛領域應用的實例，包括情報采集、預警和監視、情報通信、測位和氣象觀測等，同時闡述了衛星系統在各自領域的重要作用。

（3）分析各主要國家航天在防衛領域的應用現狀

“基本方針”指出，美國和俄羅斯等航天大國在防衛領域至少具備了確保安全地進行情報采集、預警監視、情報通信和定位等功能；歐洲一些國家具備了情報采集、預警監視和情報通信等功能，并且歐洲各國還正在推進以民生領域應用為主，同時提供防衛定位功能的伽利略計劃；中國正致力于情報采集、預警監視、情報通信和定位等的應用。上述國家除完善防衛領域的情報通信功能外，還在努力保持情報采集功能，使自己盡快具備預警監視功能。

（4）闡述防衛領域航天開發應用的發展動向

伴隨科學技術發展和應用水平的提高，國際上的航天器設計、開發和應用水平也隨之進一步提高，包括防衛在內，各領域對航天的需求將進一步增加，航天器發射數量還會增多，軌道碎片也必定增多，安全問題會越來越嚴重，必須更加重視航天開發應用領域的安全性問題。

日本超鳥-C通信衛星

分析航天開發利用的現狀和面臨的課題

詳細分析各類航天器在防衛領域的開發應用現狀，并強調了應用的重要性，同時把情報搜集、預警和監視、情報通信、定位、氣象觀測、衛星防護、制定支持安全地進行航天開發利用方略，以及培養與防衛有關的航天開發應用人才與完善組織等列入跟蹤研究課題。

（1）情報采集、預警和監視衛星，以及面向未來需解決的其他問題

“情報采集衛星”等不僅能對領海、領空及其周邊空域和海域進行警戒和常態化監視，具備可盡快察覺面臨的威脅，發現可能出現的各種突發事態之征兆的功能，還能迅速、準確地對其進行分析，實現情報資源共享，因此，決定“要把航天在防衛領域應用置于重要位置，作為強化情報采集、提高監視和預警能力的最強有力的手段”。

跟蹤研究課題包括：進一步提高實時獲取圖像情報的能力；期待早日執行內閣府制定的“情報采集衛星”一攬子應用計劃；調研開發電子情報采集衛星的必要性；跟蹤并了解配備高性能紅外遙感器的早期預警衛星，找出要解決的課題；跟蹤美國“快速響應”小衛星研發動向；調研防衛省研發快速響應小衛星的必要性；從國家安全角度出發構建利用好圖像情報采集衛星數據的框架。

（2）情報通信

自20世紀80年代末起，防衛省和自衛隊就租用民營公司的“超鳥”衛星的Ku和Ka頻段與艦艇進行通信、與直升機間進行圖像和音頻傳輸；后來改為租用3顆“超鳥”衛星的X頻段作為專用通信頻段，執行與艦艇和飛機等的通信任務。

跟蹤研究課題包括：如何提高衛星通信功能，解決衛星與快速移動體間高可靠性快速通信（包括圖像和音頻傳輸）等課題。

（3）定位

自衛隊一直是用美國“全球定位系統”（GPS）來定位，重點是解決位置標定、精密制導、導航與飛行控制、時間同步等問題。

跟蹤研究課題包括： 研究GPS對干擾等的脆弱性，啟動GPS與慣性導航裝置（INS）相并用執行飛機導航等的研究課題。

（4）氣象觀測

當時，日本主要依靠從國內外氣象衛星獲取的圖像，為防衛省和自衛隊提供氣象服務。

研究如何用好防衛省、自衛隊的地面氣象網絡系統獲取氣象圖像，以及如何用好已列入研發計劃的靜止軌道氣象衛星[向日葵-8、9（Himawari-8、9）]為防衛省和自衛隊提供服務。

（5）衛星防護等

在“基本方針”中，攻擊中國“反衛星武器”試驗產生了大量軌道垃圾，妨礙了在軌正常開展航天活動，還提出要在充分考慮投入產出比和技術上的可實現性等情況下，尋覓更有效地進行衛星防護的手段，把包括如何應對人工生成霧氣和煙霧并采取有效對策，以及如何保護利用衛星開展情報采集活動，獲取所需情報等列為研究課題。

（6）研究支持安全地進行航天開發利用，制定高效、可獲取顯著成果的航天開發利用方略

此前，由于受航天開發“僅限于和平利用”的限制，防衛省和自衛隊沒有航天發射系統和對其進行管控的能力，也未積累與之有關的技術和知識，僅接到過相關省廳和民營企業提交的用飛機發射衛星系統的提案；不具備對空間環境進行監視、觀測，以及清除軌道垃圾的手段。

為了適應航天開發應用需求，航天開發利用推進委員會決定：與擁有運載工具和發射場并掌握了相關技術的省廳合作，并確保與掌握廉價和高可靠性發射技術的機關建立合作機制并開展研究；根據用戶需求，研究利用自衛隊的飛機構建衛星發射系統的必要性等；跟蹤和研究如何提高空間態勢感知（SSA）能力。

此前，防衛省與國內航天開發應用機構和掌握領先技術的民間以及學術團體進行過交流，但無論是交流次數，還是交流深度都有限；與美國就制定反彈道導彈（BDM）施策進行過對話，有過相關合作；與部分歐洲國家簽訂了共同利用其星載光學遙感器和雷達進行圖像情報采集的協定。

期待就拓展地球觀測衛星星載多頻段光學遙感器和雷達等的應用開展研究，以進一步提高辨識能力，開展滿足雙向需求（民間和防衛）的衛星和遙感器等的研究；尋求與美國等就除反彈道導彈之外的所有相關事項開展對話，尋求最佳合作方式。

日本已決定在防衛省技術研究本部先進技術研究中心設立航天技術計劃研究室；研究設立航天開發應用組織和專門人才培養機構，以造就航天開發應用所需的后備人才。

“指揮、控制、通信、計算機、情報監視和偵察”系統

航天開發利用的基本方針

（1）基本思路

日本決定就“防衛力量理想狀態”開展研討，并依據研討結果修改防衛大綱，制定和完善近、中期防衛計劃，再通過對投入產出比和技術上的可實現性等進行分析，確定了以下5個研究課題：①根據“基本方針”與“專守防衛”這一國家安全保障基本政策的關系，“情報優先”是必須確立的課題；②在新的安全保障環境下，如何利用防衛力量高效地應對各種新威脅和各種突發事態并迅速將其傳遞給用戶，實現情報共享；③如何確保自衛隊不僅可迅速應對標準的侵略事件，還可應對新出現的各種威脅和突發事件，做到可不間斷地對領海、領空及周邊的海域和空域進行監視，收集防衛所需的情報并及時進行處理；④確?！叭彰拦餐瑧獙ν话l事件”行動完美運作，并能實時、準確地傳達命令且迅速地實現情報共享；⑤為確保在境外執行維和、國際合作等使命的各支部隊，都能圓滿完成任務，研究如何正確地收集部隊活動地區的情報，實現部隊間的情報共享。

迅速收集并準確地提供情報是完成上述課題的關鍵，也是實時、準確地下達指揮命令，強化指揮、控制、通信、計算機、情報監視和偵察（C4ISR）功能必不可少的環節，而航天是強化情報采集、預警監視和情報通信功能最有效的手段，因此，必須從重視并狠抓航天開發應用開始，推進航天在防衛領域的應用過程，必須注意構建防衛與民生部門間的密切合作關系和促進與其他機關的交流。

（2）推進航天開發利用有關對策的落實

提出推進與具備圖像信息收集、電波信息收集、早期預警和衛星通信功能有關的衛星及其發射系統開發的對策，確定人才培養、完善組織機構和技術基礎，確保預算、開發和應用的自主性，以及與世界各國開展合作等的施策，分析并掌握防衛領域航天開發應用的未來動向。

1）與圖像信息收集功能有關的衛星。這些衛星對掌握周邊地區的軍事動向，盡早發現可能出現的各種事態的征兆，確保卓有成效地應對新的威脅和各種突發事件極其重要。

提出在用好當前在軌運行且具備圖像信息收集功能衛星的同時，應擁有屬于自己的圖像信息收集衛星，并使之在確保國家安全方面發揮作用。為此，應重點抓好兩項工作：①設法強化“情報采集衛星”的功能，如提高分辨率和增強獲取圖像的質量和增加獲取圖像的數量等，尋找“情報采集衛星”與商用衛星優劣勢互補的良策；②研究增加在“軌情報采集衛星”的配置數，加快觀測速率，做好研制和發射快速響應型小衛星在技術方面的可行性論證和投入產出比調研。

同時，日本還致力于有效地利用陸地觀測衛星等民用衛星數據，找出利于利用這些衛星數據的具體注意事項，以利于與政府間順利地開展合作。

2）與電波信息收集功能有關的衛星。確認這類衛星可有效地用于防衛。首先，比較電波收集和其他信息收集衛星性能之優劣勢，確認投入產出比、技術上的可實現性，調查用這種衛星能收集到哪些電波信息，以科學的方法搞清在太空環境下其電波特性等。

3）與早期預警功能有關的衛星。不僅是完善導彈防御系統需要早期預警情報，保護公民安全和情報采集也需要早期預警情報。在早期預警衛星上配置的高靈敏度雙紅外遙感器，還可用來對山火火情、火山活動等自然災害進行監視，對火箭發射等太空狀況進行監視和收集情報等。美國已將早期預警衛星有效地用于導彈防御等?！昂教扉_發利用基本方針”建議以在整個政府機構內密切合作的方式推進早期預警衛星研究，并有效地擴大應用。

4）與衛星通信功能有關的衛星。在明確需求，如是否擴大覆蓋范圍、增大容量、實現網絡一體化和提高抗干擾能力等的基礎上，根據安全性、運行組態、系統壽命周期與成本，以及投入產出比等，研究進一步提高衛星通信功能的最佳方法。

5）發射系統。防衛省不一定配備防衛專用的衛星發射系統，但必須尋求可確保廉價和高可靠性的發射系統。要在關注其他省廳研發狀況的同時，關注衛星小型化的動向，研究構建利于使用飛機的發射系統。

6）完善人才、組織和技術基礎與確保預算。防衛航天開發包括對本身所需的各種不同功能的衛星，以及發射衛星用火箭的開發、建發射場、組織衛星運營管理、完善衛星數據分析用的設施、配備高水平的數據分析師，以及拓展新研究領域所需的技術、人、財、物等，需有龐大的資金和技術支持，只有確保預算、完善政策才能確保這些工作順利推進。

7）既要確保自主性，也必須與國內相關機關和世界各國保持良好的合作關系。航天開發應用不僅能夠完善，而且還能夠強化防衛力量。就日本而言，不僅必須完善和強化防衛航天開發應用的自主性，還必須與國內相關機關，以及世界各航天技術先進國保持良好的合作關系，只有這樣才能使合作達到加快完善和強化防衛力量的目的。

8）防衛領域的航天開發應用的未來趨勢。采用先進技術，提高應用水平，擴大應用范圍，開展合作是防衛領域航天開發應用的總體趨勢，“基本方針”的提出必須是在研究世界各國防衛領域航天開發利用現狀、發展趨勢的同時，設法使提出的衛星防護策略、空間態勢感知等新的開發應用計劃與聯合國禁止太空軍備競賽等決議保持一致。

6　 修改航天開發利用的“基本方針”是歷史之必然

日本，是第二次世界大戰的戰敗國，聯合國憲章和聯合國大會的許多相關文件都明文規定：“不允許日本研制和發展軍工產品”。在當時的條件下，采用由科學家組織隊伍，籌措資金，從研發探空火箭開始也是一種避開聯合國限制的巧妙選擇。日本政府在度過艱難的戰后恢復期后，于1969年制定“航天開發‘僅限于和平利用’”的航天基本法，這既代表了絕大多數愛好和平的日本人民的意愿，也符合聯合國的要求，更對推進日本航天開發有重要意義。嚴格地講，直至2008年修改航天基本法前，防衛省和自衛隊進行航天開發和應用都被視為違法；即便是獨攬大權的內閣總理大臣也無權獨自批準與防衛相關的航天開發應用計劃，小淵內閣總理大臣一度險遭國會追究“違法越權”就是例證。

不過，極少數右勢力從一開始就反對航天基本法中寫入“僅限于和平利用”，它們打著日本要“走向‘正常國家’”，‘在國際舞臺上要扮演重要角色’”的旗號，慫恿極右勢力的代表人物、時任自民黨宇宙開發委員會委員長的小野晉也以“朝鮮頻繁進行核試驗和發射導彈，國家和民眾安全受到嚴重威脅”為借口，公開號召“代表國民意愿的議員們”團結起來，支持修改航天基本法，甚至提出“日本要與美國的航天開發戰略相呼應，不僅要擁有高性能的偵察衛星，還要有監視彈道導彈功能的早期預警衛星”，為修改航天基本法，乃至修改日本和平憲法造輿論。一系列事實說明，圍繞是堅決執行還是修改航天基本法的斗爭一直很激烈。

2004年初，日本不僅有兩顆“情報采集衛星”發射失敗，而且在軌運行的衛星也頻出致命故障，小泉內閣以此為契機，打出“加強內閣對航天的領導”和“解決重研發輕應用”的旗號，啟動了航天基本法修改，行其從航天基本法中徹底刪除“航天開發‘僅限于和平利用’”之實。不過，由于政權的不穩定，民眾反對，致使從新的航天基本法方案提出到國會正式批準歷時3年多時間，期間出現了4次內閣更迭，以及朝野大輪換等日本歷史上少有的重大事件。不過，無論任何一屆決策者（內閣）對從航天基本法中徹底刪除“航天開發‘僅限于和平利用’”的決心都沒有變，因此，才會在頒布新航天基本法后僅2個多月時間，即2008年8月28日就在防衛省成立了航天開發利用推進委員會；不到半年時間，就制定并公布了“防衛航天開發利用基本方針”。不過，無論哪一屆決策者都認為：公布的首部“基本方針”只是簡要地闡述了航天在防衛領域應用的意義，概略地分析了防衛領域里航天開發應用的動向和應用現狀，簡單地列舉了所面臨的課題；只是一部既不夠系統，也不夠全面的“指導方針”?；诖?，修改航天開發利用基本方針也就是歷史之必然。事實上，早在2013年就啟動，并2014年8月20日就公布了修改后的“基本方針”。它不僅全面地闡述了內閣對防衛省今后相當長一段時間對航天開發應用的基本指導思想，也融進了2013年公布的“國家安全保障戰略”、修改后的“新防衛大綱”和2014年8月宇宙開發政策委員會公布的“航天開發政策指導意見”的精髓，闡述了修改航天開發利用的基本方針，列舉了助推修改基本方針的舉措，完善了修改內容，是一部較系統，較全面的防衛省“航天開發利用指導方針”。

若日本預警衛星開發成功可進一步增強 海上戰略系統功能

Formulation Of Japanese Basic Guidelines For Space Development And Use Of Space