我國應急屬地管理原則探析

馬穎超

（河南理工大學應急管理學院，河南 焦作 454003）

我國是世界上自然災害多發的少數國家之一，隨著經濟快速發展和急迫轉型，各種突發事件也顯著增加。2003年非典后，公共危機管理引起了政府與社會的廣泛關注。“一案三制”的確立和完善，標志著我國應急管理工作已經進入法制化、制度化、規范化的軌道。但隨著應急管理十余年的發展，這些體制、法案在經歷一次次突發事件的檢驗后，也不斷暴露出其存在的問題。屬地管理原則便是其中值得商榷的一項。

1 我國應急屬地管理原則

《中華人民共和國突發事件應對法》明確規定，我國建立統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制。

屬地管理作為我國公共事務管理的基本原則，是指危機管理工作由事發地人民政府負主要責任，按行政區劃劃分的各級黨政機關的危機管理責任和權限，確立危機管理的機構，實行誰主管誰負責的原則，本轄區、本單位、本部門的主要負責人是危機管理工作的第一責任人。

1.1 追根溯源

“屬地管理”原則被確立之前，對于突發事件是以權屬管理為主，例如傳染病歸衛生防疫部門，洪澇災害歸防汛指揮部，地震等重大自然災害歸抗震救災指揮部、危害社會安全事件由公安部管理，而像經濟方面的突發事件由中國人民銀行、國務院銀行監管，等等。隨著權屬管理暴露出的諸如部門利益保護傾向嚴重，應對突發事件時勢單力薄，救援力量部門分割嚴重等問題越來越多時，便有學者開始將目光轉向“本地化防范”。

“本地化防范”強調對于平時事故的防范不僅僅需要某個行業、部門高度重視，更需要當地政府、企業、社會機構、志愿者隊伍等等方方面面的力量參與進來，以實現最大程度的公眾知情與公眾參與,形成強大的防范公共安全事故的社會聯動力量。突發事故發生時，就地處理，第一時間做出應急響應，把事故危害控制在局部地區。從內容上可以看出，“本地化防范”的原則與今天“屬地管理”的原則已十分近似，都強調第一時間救援對于防止事件擴散及衍生新的突發事件至關重要。

1.2 “屬地管理”原則確立原由

突發事件的緊迫性特征，決定了“與時間賽跑”在事件應對中的重要性。突發事件發生地政府的迅速反應和正確、有效應對，是有效遏止突發事件發生、發展的關鍵。大量突發事件統計表明，80%死亡人員發生在事發最初2小時內，地方政府能否在第一時間發現突發事件苗頭、預防發生、實施有效救援，防止擴散(引發、衍生新的突發事件)是突發事件應對的關鍵。因此，必須賦予屬地政府應急管理的第一職責，授予其統一實施應急處置的權力。此外，屬地政府還擁有熟悉事發地情況和獲取第一手信息的優勢，這兩大優勢有利于指揮者正確研判，制定科學合理的救援方案。當然，屬地管理為主并不排斥上級政府及其有關部門對其應對工作的指導，以及其他部門和組織的協同應對。

表1 屬地管理與權屬管理的比較

通過比較可見，在應急管理的四個階段中，屬地響應存在著絕對優勢，尤其是對于異地突發事件。

2 現有應急屬地管理原則的主要弊端

通過以上比較發現，“屬地管理”原則并非應對突發事件的萬能鑰匙（這里僅從應急管理角度而言），也存在諸多弊端：

2.1 屬地管理絕對化，造成一些部門、行業“懶政”

現在各級政府都在強調 “屬地管理”，從提出這一原則的初衷來看，是希望確保在突發事件發生的第一時間，先有組織機構來承擔救援任務，讓老百姓的事有人管，不管是不是你的責任，只要發生在本轄區內的一切事故，不但要管，還要全身心投入。但這一原則，卻讓一些部門、行業鉆空子、搭便車。本該部門、行業管的，面對的棘手、復雜的問題，為避免承擔責任，把一切問題推向“屬地”。尤其是那些利潤較大的行業，為了巨額的經濟利益，鋌而走險，抱著僥幸心理，不出事穩賺，出了事還有政府承擔。這既違背了“權、責、利”的平衡原則，也有失公平，同時還為疏于管理的行業、部門的“懶政”找到了借口。

2.2 屬地管理權責不明，造成“隔岸觀火”、推諉、扯皮

權力、責任和利益是管理“三要素”，缺一不可。沒有責任就無所謂權利，任何一種要素的缺失都會造成失衡。而現有的屬地管理原則，很難想象在達到屬地政府承受力極限時，政府不會出現從懈怠亦或是爭功、漫天申報救援金的極端，特別是對于一些跨區域的事件。比如水流域污染，受污地不是實污地，一邊在拼命的治理污染，而污染源頭卻得不到有效抑制，錢花了，事干了，事情仍得不到解決。就受污地而言，他們只有治理污染的屬地職責，對于轄區外的企業無權管理；對于水利監管部門而言，責任更多的是受污地和排污地的屬地職責；而對于排污地而言，污染并不在本地，更何況排污企業有可能還是當地的經濟支柱、龍頭企業，這樣模糊不清的“界面關系”，恐怕哪一方都沒有承擔治污的積極性！

2.3 過重的財政負擔，影響當地應急工作的積極性

在我國，從災害的預防階段到應急響應階段，再到災害恢復、重建，甚至還包括防不勝防的跨區域突發事件，均由地方政府承擔，無疑這是一筆龐大的財政支出。3.1晉城特大交通事故，根據“屬地管理”原則承擔這次事故響應任務的毫無疑問是晉城市政府，但善后階段主要賠償任務既沒有落在盈利的高速公路部門也沒有落在監管不利的貨車所屬公司或是危化品運輸監管部門，卻依舊落在了事發地政府。或許和諧社會的發展需要政府在關鍵時刻承擔一切責任，但無疑重重增加了地方政府的財政負擔，其所帶來的經濟影響也將是顯而易見的。

2.4 申請上級政府經濟援助時，存在道德風險

對于一力擎天而應急支出又捉襟見肘的政府，面對財政保障的嚴重不足，很難想象不會出現推諉、觀望和坐等中央救濟金的情況。根據“屬地管理”原則，中央希望地方政府自行解決，而地方政府則預知中央不會對影響巨大的公共危機事件置若罔聞，這時地方政府與中央政府就會因事件處置中所需救濟金各自承擔的比例展開博弈，就會出現“不作為或少作為”等待中央財政支持，而等待的過程恐造成危機事件事態升級。

一旦有機會申請中央財政援助時地方又不免會出現 “無災報有災，小災報大災”的現象。例如有媒體曾報道，雅安三個重災縣公布的經濟損失數值高達1693.58億元，而該值至少是其上年GDP總和的21倍。而對于汶川的災后重建，截至2010年底，中央財政累計籌集3033億元重建基金，累計下撥2986.70億元；2007年四川全省的財政收入也不過1300多億。首先受災的并不是四川全省，而只是四川的一部分，且還不是發達地區，如若一些地方政府確存在虛報災情“獅子大開口”套取重建資金的情況，那就既浪費了公共資源，又給腐敗留下了隱患。

圖1 2006年—2010年中央與地方政府自然災害財政支出情況

根據上圖中數據可見，中央救災支出呈逐年增高趨勢，地方政府對于中央財政的依賴程度也越來越高，加重了中央財政負擔。

3 完善屬地管理機制的有關對策

根據當前我國以“屬地管理”為主的應急管理原則存在的問題，結合西方發達國家應急管理機制的成熟經驗，筆者認為應該構建一種符合我國國情且更為合理的突發事件處置機制，這對于今后應急救援工作具有重要理論意義和現實意義。

主要包括以下幾個方面：

3.1 建立屬地響應的應急管理原則，誰家的孩子誰抱走

突出屬地響應，確保第一時間緊急救援和一元化的決策、領導，明確事故發生地政府在響應階段的決策權和指揮權。而對于事后恢復、補償等則應誰家孩子誰抱走、誰的責任誰領回，尤其是事故類突發事件，則應由歸屬地政府承擔其善后等相關責任，必要時事發地政府可以協助其完成善后工作。

3.2 建立合理的危機管理“成本共擔”機制，形成全社會參與危機管理的合力

當今政府承擔的職能越來越多，本已不堪重負，卻仍舊在很多方面獨力擎天。不但不符合經濟新常態的需求，也不利于政府職能轉變。就公共危機管理成本應該融進更多共擔主體，擺脫對政府的多度依賴，建立一種以政府承擔為主、社會與民眾廣泛參與（自愿與強制兩者兼有）大家認可的、公平的且可操作性強的“成本共擔”機制。開辟多元化的融資、籌資渠道，使個人、企業、社會等一系列利益相關者“風險分散、責任分擔”，同時再輔之激勵措施，讓保險資金、銀行信貸以及社會捐贈連同財政資金等可用于救災管理的資金協同搭配、相得益彰。

3.3 設立災害準備金

將中央與地方財政救災金比例制度化；并從當年財政預備金中固定一定比例的用于救災的專項準備金，實行滾動機制，并定期向社會公布災害準備金的支出、結余情況，待突發事件發生時，用于應急響應和復建經費。

［1］戚建剛.《突發事件應對法》對我國行政應急管理應急管理體制之創新[J].中國行政管理,2007(12):12-15.

［2］輝.突發事故應急與本地化防范[M].北京:化學工業出版社,2004(3).

［3］秦銳.財政公共危機管理的財政保障研究[D].財政部財政科學研究所,2013.

［4］新觀察.虛報災情是“趁災打劫”[OL].新浪新聞.http://news.sina.com.cn/c/sd/2013-05-16/103727140457.shtml.

［5］趙新國,馮俏彬,劉敏.我國應急管理體系的資金保障：現狀與改進思路[J].科技促進發展,2010(3):43-49.