淺析成都市耕地“非糧化”現狀與成因

西南交通大學公共管理學院　程博陽　江惠　魏雅雯　郭超

淺析成都市耕地“非糧化”現狀與成因

西南交通大學公共管理學院程博陽江惠魏雅雯郭超

摘要:本文通過對成都市近二十年的耕地“非糧化”種植面積及造成的糧食產量下降的數據走勢分析，闡釋了成都耕地“非糧化”的現狀；進而從種糧的比較收益過、種糧的相關補貼政策激勵不足、法規不健全且監管乏力等方面論證了成都市耕地非糧化的原因。為此應有針對性地采取相應措施遏制成都耕地非糧化的持續發展。

關鍵詞:耕地“非糧化” 成都市原因

近幾年，我國許多地區加快了耕地流轉的進程，與此同時也出現了耕地“非糧化”的現象。耕地流轉“非糧化”現象長期會減少有限的耕地面積，進一步危機國家的糧食安全。據《中國統計年鑒》歷年相關數據顯示，從全國范圍來看，1978至2012年我國糧食作物播種面積呈現持續減少的態勢，總計減少9277千公頃。在1978至2012年間，我國非糧食播種面積占農作物播種面積的比例總體呈現上升的趨勢，其耕地“非糧化”的比例由最初的19.7%上升至31.9%，其1994年到2003這十年間耕地“非糧化”上升比例更為明顯，累計上升8.58%。如此嚴重的耕地“非糧化”比重意味著，我國有限的糧食作物的播種面積逐年減少，對于一個擁有13億人口的大國，我國對糧食一直持有剛性的需求，而嚴重的耕地“非糧化”，勢必會減少我國的糧食產量，進一步造成糧食供給與需求的不平衡，進而引發糧食安全問題。

成都市是成都平原重要的產糧區，土地資源豐富，而農業部發布一份報告顯示，成都市只有不到20%的流轉土地在種植糧食和油料。成都耕地“非糧化”比例高于全國耕地“非糧化”的比例，在糧食產量方面，2013年成都市糧食產量則處于近20年的最低點，與2009年相比降低了12.6個百分點，與2002相比降低了18.7個百分點。隨著城鎮化的加劇以及經濟效益的驅動，很多地方將流轉土地用于發展效益較高的經濟作物，或用于發展畜牧業、休閑農業等，導致耕地的“非糧化”態勢愈演導致耕地的“非糧化”態勢愈演愈烈。

一、成都市耕地“非糧化”的現狀

(一)糧食種植面積總體呈遞減趨勢

近年來，農村用于種植糧食的面積呈逐年下降趨勢，從1978至2013這幾十年間，成都市糧食作物播種面積呈現逐年遞減的趨勢。據《四川統計年鑒》數據顯示，成都市糧食播種面積具體情況如表一。

從表中我們可以看出，1978到1990年，成都市的糧食種植面積均保持在700000公頃之上，從1980到1990這十年間，播種面積減少了16271公頃。1990到2000這十年間，不僅糧食作物的耕種面積大幅度減少，糧食作物占農作物總播種面積的比例也出現大幅度下降的情況，由1990年的70.89%下降到2000年的59.97%，由此看出農業的生產結構也出現了變化。從2000到2006這七年間，糧食作物的播種面積大幅減少，減少了將近148845公頃，減少了近24個百分點。在這七年間，糧食作物的播種面積曲線出現大幅度的下滑現象，該期間耕地“非糧化”的態勢很嚴峻，根據比較收益原理，農民更愿意種植收益更多的經濟作物，如油料、瓜果、花卉等等，甚至占用耕地來發展休閑農業甚至將耕地改為建筑用地。從2006到2012這七年，糧食作物的耕地面積數據情況呈現穩定減少的態勢，減少了53629公頃，下降了近12個百分點。且2006年到2012年成都市整體糧食作物播種面積幾年來持續減小，近兩年來減小速度更大。

(二)糧食產量同樣呈現遞減走勢

隨著成都市耕地“非糧化”現象的進一步加重，不僅糧食作物的播種面積逐年遞減，糧食的產量也逐年下跌，截止到2013年，成都市的糧食產量已經跌至歷史的最低點。（如表二）

從表二中數據可以看出，從1991年至2013年，成都市的糧食產量整他呈現下降的趨勢。90年代糧食產量波動情況不大，維持在400萬噸左右。進入21世紀，尤其是1999年到2003年這幾年間，產量出現了大幅度下降的情況，2003年相比1999年，產量減少132萬噸，減少了33.2個百分點，平均每年減少33萬噸。在2004年度，產量雖然得到了小幅度的增長但是仍然保持低產量的狀態。更嚴重的是2009年至今，糧食產量逐年下降。截止2013年，成都市糧食作物的產量達到了歷史最低點，接近243萬噸，比2000年減少120萬噸，減少33%。

糧食產量年年下降的原因何在？關鍵因素在于糧食播種面積縮減。種植面積縮減可能涉及到大面積退耕還林、退耕還草，或是將糧食作物的耕地換做種植經濟效益更高的經濟作物，也可能涉及工業園區的建設、蓋房、城市擴張等方面。綜上因素，也正是成都耕地“非糧化”的現象，使得成都市的糧食作物的產量逐年遞減。

二、成都市耕地“非糧化”的原因

(一)種糧的比較收益過低

成都糧食播種面積以及糧食產量逐年大幅減少的關鍵原因是種植糧食作物成本高、收益低，農民才選擇耕種非糧食類高收益農作物。從種植糧食與非糧食作物的成本方面分析，糧食作物種植成本逐年上升，根據《中國統計年鑒》數據，從1988年至2011年這二十幾年間，糧食作物每公頃種植成本累計漲幅146個百分點，平均每年上漲10.4%，其種植成本的上升速度明顯高于蔬菜、油料、糖類、花卉等經濟作物。

表一：成都市糧食作物播種面積以及農作物總播種面積

表二：成都市糧食作物產量（單位：萬噸）

從種植糧食與非糧食作物的比較收益方面分析，糧食作物的收益明顯低于經濟作物。據《成都統計年鑒》顯示，糧食作物的收益不容樂觀，截止2013年，成都市谷物總產值461508萬元，約為1.5萬元每公頃；薯類作物的收益最低，總產值34226萬元，約為0.56萬元每公頃；而經濟作物產值極高，2013年成都市蔬菜園藝類作物總產值高達1857271萬元，每公頃產值約為7萬元，每公頃平均收益將近是糧食作物的5倍；藥材類作物的產值總收益達到62738萬元，每公頃約為6.4元萬與5.4萬元。上述數據可以看出，谷物、薯類等糧食作物的收益明顯低于蔬菜、花卉、藥材等經濟作物的收益，在比較收益的驅動下，農民更愿意種植高收益的經濟作物，致使成都市耕地“非糧化”的現象日趨嚴重。種植糧食比較收益的低下，無疑是推動農戶“非糧化”種植的關鍵因素。

(二)種糧的相關補貼政策激勵不足

根據2014年《成都市人民政府關于加快推進糧食適度規模化經營的意見》，雖然政府對農民種糧和收購給予了一定補貼，但是這種補貼力度遠遠不夠，而且在補貼范圍設置上不盡合理。

首先，該意見的補貼政策主要針對種植面積在50畝及以上并向市糧食局確認的糧食收購單位按照150公斤/畝交售所產稻谷的集約化、規模化的種糧者，在一定程度上損害了小規模種糧者的利益。據四川省農業部門統計，2013年四川省30畝以上規模化種糧主體13391個，流轉規模152萬畝，但71.3%的種糧大戶規模僅在30-50畝之間，規模達到1000畝以上的只有135戶，僅占1%。因此得到補貼的種糧者十分有限。

其次，成都市農業政策規定，種植面積在50—100畝（不含100畝）的，每畝獎勵160元；面積在100—500畝（不含500畝）的，每畝獎勵180元；面積在500畝（含500畝）以上的，每畝獎勵200元。該補貼方案沒有與各地區實際糧食市場價格和糧食生產成本進行校準，具有不公平性和偏差性。加至近年來種糧比較收益逐年下降，成都市土地租金、化肥、農機具、聘請勞動力的費用提高，真正能通過補貼來填補虧損甚至盈利的種糧者少之又少，難以提高農民的生產積極性。

(三)法規不健全且監管乏力

在農業發達的國家,有關農業支持和補貼獎勵政策的措施通常都會以法律的形式下達，如美國的《農業法》《農業保護和農村投資法》等，通過經濟立法來實現“以法保農”。而我國的糧食補貼政策則一般通過文件意見和部門章程的形式出現，缺乏長期、穩定的法律保障和有效的運行機制。另外，現行的法律政策沒有約束土地流轉規模、土地流轉規模、土地流轉責任追究等具體事項，缺少“糧田必須中糧或者保障一定比例中糧”的硬性要求。除了缺乏配套法律規范耕地用途之外，相關部門對耕地的監管也不到位。如現在一些城市人在農村占用耕地建造房屋，該現象明顯違反了國家《基本農田保護條例》，但相關機構如地方政府、土地管理部門、農業部門卻沒有進行干預或有效就糾正。農業法律的缺乏以及相關部門監管的不到位使得耕地“非糧化”甚至“非農化”問題愈演愈烈。

農業作為經濟發展的基礎，農業的發展情況在很大程度上影響著整個經濟社會的發展情況。在越來越嚴重的耕地“非糧化”背景下，人均耕地面積逐年減少，耕地質量下降，城鎮化的進程也在吞噬著天府之國的沃土，成都地區的糧食自給率不斷降低甚至需要依靠進口糧食才能滿足工農業的發展，昔日的天府之國糧食安全也將得不到很好的保障。為了保證糧食安全，必須增強糧食生產補貼投入，積極推進土地合理流轉等措施。

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【基金項目】四川省大學生創新創業訓練計劃項目支持，項目編號：2014032，指導老師：李杰