張福良，崔 笛，靳 松，閻國(guó)馥

(1．國(guó)土資源部礦產(chǎn)勘查技術(shù)指導(dǎo)中心，北京 100120；2. 中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局發(fā)展研究中心，北京 100037；3.中國(guó)地質(zhì)大學(xué)(北京)地球科學(xué)與資源學(xué)院，北京 100083；4.內(nèi)蒙古赤峰市喀喇沁旗國(guó)土資源局，內(nèi)蒙古 赤峰 024400)

典型國(guó)家礦業(yè)權(quán)管理經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)礦政管理的啟示

張福良1，2，崔 笛3，靳 松1，2，閻國(guó)馥4

(1．國(guó)土資源部礦產(chǎn)勘查技術(shù)指導(dǎo)中心，北京 100120；2. 中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局發(fā)展研究中心，北京 100037；3.中國(guó)地質(zhì)大學(xué)(北京)地球科學(xué)與資源學(xué)院，北京 100083；4.內(nèi)蒙古赤峰市喀喇沁旗國(guó)土資源局，內(nèi)蒙古 赤峰 024400)

礦業(yè)權(quán)管理在保障國(guó)家礦產(chǎn)資源權(quán)益、維護(hù)正常的礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)秩序、優(yōu)化礦產(chǎn)資源配置和礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)利等方面具有重要作用。我國(guó)雖然是礦產(chǎn)資源大國(guó)，但在礦業(yè)權(quán)管理方面起步較晚，存在經(jīng)驗(yàn)不足等方面的問(wèn)題。本文選擇美國(guó)、加拿大、澳大利亞等礦業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家，從國(guó)內(nèi)外礦業(yè)權(quán)制度、不同礦業(yè)權(quán)出讓方式與礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)管理進(jìn)行梳理與比較，針對(duì)他國(guó)礦業(yè)權(quán)管理經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)礦業(yè)權(quán)管理現(xiàn)狀，立足新形勢(shì)對(duì)礦業(yè)權(quán)管理的新要求，提出五點(diǎn)建議：一是明確礦產(chǎn)資源各級(jí)部門(mén)的權(quán)責(zé)定位；二是推動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)勘查資本市場(chǎng)建設(shè)；三是完善法律法規(guī)，建立產(chǎn)權(quán)清晰的礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)制度；四是完善礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)制度；五是綜合考量社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境承載力等多方因素，合理規(guī)劃礦產(chǎn)資源布局。通過(guò)提出以上五點(diǎn)看法以期能夠?yàn)槲覈?guó)今后礦政管理工作帶來(lái)一點(diǎn)啟示。

礦業(yè)權(quán)；管理經(jīng)驗(yàn)；借鑒

礦業(yè)權(quán)管理事關(guān)國(guó)家礦產(chǎn)資源的重大利益，一直是各國(guó)礦政管理部門(mén)共同關(guān)注的核心問(wèn)題。我國(guó)作為礦產(chǎn)資源大國(guó)，礦業(yè)權(quán)管理起步較晚。本文結(jié)合我國(guó)礦業(yè)權(quán)管理現(xiàn)狀和面臨的管理形勢(shì)，從梳理美國(guó)、加拿大、澳大利亞等國(guó)外典型礦業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家礦業(yè)權(quán)管理經(jīng)驗(yàn)入手，提出我國(guó)新形勢(shì)下礦政管理的幾點(diǎn)思考。

1 國(guó)外典型國(guó)家的礦業(yè)權(quán)管理做法和經(jīng)驗(yàn)

1.1 礦業(yè)權(quán)設(shè)置

國(guó)外的礦業(yè)權(quán)一般是按探礦權(quán)、采礦權(quán)以及礦山企業(yè)經(jīng)營(yíng)等相關(guān)權(quán)利的申請(qǐng)和如何授予來(lái)劃分的,在不同國(guó)家有著不同的劃分方案。一分法,指只通過(guò)一次申請(qǐng)就獲得了勘查、開(kāi)發(fā)和采礦等活動(dòng)的權(quán)利,而不需要再經(jīng)過(guò)任何重新申請(qǐng)，如土耳其；二分法,礦業(yè)權(quán)分為探礦權(quán)和采礦權(quán),分別申請(qǐng)和分別授予,世界上大多數(shù)國(guó)家采用這種方式，如加拿大、印度尼西亞、巴西等；三分法,是將礦業(yè)權(quán)分為探礦權(quán)、采礦權(quán)和評(píng)價(jià)權(quán),如澳大利亞[1]。

1.2 礦業(yè)權(quán)管理部門(mén)及權(quán)限

在國(guó)外，礦業(yè)管理通常設(shè)置統(tǒng)一的礦業(yè)管理機(jī)構(gòu)，如美國(guó)的“內(nèi)政部”、加拿大的“能源、礦業(yè)和資源部”、澳大利亞的“工業(yè)能源部”、巴西的“礦業(yè)能源部”、印度的“鋼鐵和礦業(yè)部”和印度尼西亞的“礦山能源部”等，從而保證了礦業(yè)管理與資源管理的有機(jī)統(tǒng)一[2]。美國(guó)、加拿大、澳大利亞等聯(lián)邦制國(guó)家實(shí)行聯(lián)邦政府和州/領(lǐng)地政府兩級(jí)政府分級(jí)管理，各級(jí)政府職責(zé)分工明確，并且通常各州的礦業(yè)權(quán)管理制度不完全相同。比如，加拿大的礦業(yè)管理部門(mén)分聯(lián)邦、州二級(jí)政府分別負(fù)責(zé)其權(quán)限范圍內(nèi)的礦權(quán)管理工作，但鈾、釷等放射性礦產(chǎn)由聯(lián)邦政府統(tǒng)一管理[3]。美國(guó)的土地和礦產(chǎn)資源為聯(lián)邦、州和個(gè)人所有，聯(lián)邦政府、州政府和私人分別只對(duì)屬于各自土地上的礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)進(jìn)行管理，管理權(quán)限明確，沒(méi)有交叉和扯皮[4]。澳大利亞的礦業(yè)管理主要發(fā)生在州級(jí)層次上，即州級(jí)政府承擔(dān)礦產(chǎn)資源與礦業(yè)管理的主要責(zé)任，陸上非油氣礦產(chǎn)的礦權(quán)設(shè)置主要是由各州和北方領(lǐng)地政府決定。在聯(lián)邦層次上，聯(lián)邦政府僅承擔(dān)礦產(chǎn)資源與礦業(yè)管理的有限責(zé)任或次要責(zé)任，主要負(fù)責(zé)有管轄權(quán)的海上固體礦產(chǎn)(?；€(xiàn)5.556km以外海域)[5]。

1.3 礦業(yè)權(quán)的取得與出讓

與我國(guó)實(shí)行招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌為主的有償取得礦業(yè)權(quán)方式不同，國(guó)外大多采用申請(qǐng)與授予的方式取得礦業(yè)權(quán)。其中，美國(guó)礦業(yè)權(quán)出讓方式因礦種而異，分別執(zhí)行自由進(jìn)入和特許制度、礦地租借制度或材料銷(xiāo)售制度。而加拿大，需向政府申請(qǐng)初級(jí)許可證，在勘探活動(dòng)進(jìn)行到一定程度后方可申請(qǐng)高級(jí)開(kāi)發(fā)權(quán)。印度礦業(yè)權(quán)主要以招標(biāo)的方式取得，許可證權(quán)利人需繳納稅金或租金，并繳納礦區(qū)使用費(fèi)[3]。國(guó)外投資者要取得礦業(yè)權(quán)，通常有3種方式：行政授予、簽訂合同和競(jìng)爭(zhēng)性出價(jià)。各國(guó)及其不同地區(qū)采用的具體出讓方式是不同的，如西澳大利亞，針對(duì)用于政府為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策需要給予傾斜的項(xiàng)目，采用協(xié)議方式出讓礦業(yè)權(quán)，通常由政府與一些大公司就某個(gè)重要礦產(chǎn)地或某個(gè)重大項(xiàng)目的礦業(yè)權(quán)出讓達(dá)成協(xié)議，其中協(xié)議條款經(jīng)雙方商定，明確雙方的權(quán)利義務(wù)，甚至對(duì)權(quán)利金費(fèi)率及繳納方式也做出具體規(guī)定[6]。而在巴西，其《礦業(yè)法》規(guī)定，在空白區(qū)(空白區(qū)由發(fā)證機(jī)關(guān)確定且在正式雜志上公布之日起30天內(nèi)才被視為空白區(qū))擁有勘探許可證者享有優(yōu)先申請(qǐng)采礦許可證的權(quán)力，如因市場(chǎng)條件不好，可向政府報(bào)告暫不開(kāi)采，待市場(chǎng)條件成熟后政府通知其開(kāi)采，如再不開(kāi)采，他人可以申請(qǐng)開(kāi)采，政府可將采礦權(quán)授予他人[7]。

1.4 礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)管理

一般礦業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家礦業(yè)權(quán)交易市場(chǎng)的高效運(yùn)行歸因于建立了—套完善的、符合市場(chǎng)運(yùn)作規(guī)律的礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)制度。通常，國(guó)外礦業(yè)權(quán)的市場(chǎng)化程度較高。礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)包括國(guó)家對(duì)礦業(yè)權(quán)的出讓和礦業(yè)權(quán)人之間對(duì)擁有礦業(yè)權(quán)的轉(zhuǎn)讓。許多國(guó)家法律規(guī)定國(guó)家享有對(duì)礦產(chǎn)資源的所有權(quán)，明確礦業(yè)權(quán)作為一種財(cái)產(chǎn)權(quán)，可以流轉(zhuǎn)、出租、抵押、繼承等。大多數(shù)國(guó)家通過(guò)立法保障礦業(yè)權(quán)持有者有權(quán)在法律范圍內(nèi)對(duì)其利益進(jìn)行安排、收費(fèi)、抵押或轉(zhuǎn)讓(交易)。比如，在澳大利亞各州，探礦權(quán)、采礦權(quán)均可以合法轉(zhuǎn)讓。礦業(yè)權(quán)作為一種有價(jià)的無(wú)形資產(chǎn),其轉(zhuǎn)讓?xiě)?yīng)由雙方當(dāng)事人協(xié)商議定，政府一般不進(jìn)行干預(yù)[7]。

國(guó)外礦業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家建立一套完善的礦業(yè)權(quán)制度，保證礦業(yè)權(quán)合理流動(dòng)從而有效地開(kāi)發(fā)礦產(chǎn)資源，提高資源利用效率。為鼓勵(lì)礦業(yè)權(quán)人積極地從事高風(fēng)險(xiǎn)的礦產(chǎn)勘查和開(kāi)發(fā)活動(dòng),而不是國(guó)家投資勘查開(kāi)發(fā)，國(guó)外通常對(duì)礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)進(jìn)行全面的配套建設(shè)，包括建立國(guó)家地質(zhì)調(diào)查組織，提供公共服務(wù)，降低勘查風(fēng)險(xiǎn)，吸引礦業(yè)投資[8]。同時(shí)，許多國(guó)家都在努力提高管理水平和服務(wù)質(zhì)量，包括礦業(yè)權(quán)的審批登記管理的自動(dòng)化和現(xiàn)代化。比如，加拿大的一些省區(qū)建立了比較完善的網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)。礦業(yè)權(quán)的申請(qǐng)、審批，甚至分立和轉(zhuǎn)讓?zhuān)伎梢栽诰W(wǎng)絡(luò)上完成。加拿大薩斯喀徹溫省在2012年底根據(jù)該省最新的《礦業(yè)權(quán)登記條例》建立了新的基于網(wǎng)絡(luò)的礦業(yè)權(quán)管理信息系統(tǒng)。包括鈾、金剛石、貴金屬等礦種的礦業(yè)權(quán)申請(qǐng)可以通過(guò)該系統(tǒng)非常便捷地完成[9]。澳洲政府通過(guò)健全公共網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)并且州政府針對(duì)企業(yè)和投資者設(shè)立相關(guān)服務(wù)部門(mén)，為中小礦業(yè)投資者注冊(cè)公司、選擇區(qū)塊、申請(qǐng)礦權(quán)、資金融通、礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)、投資咨詢(xún)等一系列活動(dòng)提供了極大地幫助和便利[10]。

1.5 外商投資及環(huán)境保護(hù)

在吸引外商投資辦礦方面，許多國(guó)家進(jìn)一步放寬政策。澳大利亞實(shí)行的是同等國(guó)民待遇政策，只是限制鈾礦山的批建；在拉美地區(qū)許多國(guó)家比如墨西哥、秘魯，在礦業(yè)權(quán)的設(shè)置上，設(shè)立探采合一的礦業(yè)權(quán)，如此探礦權(quán)轉(zhuǎn)為采礦權(quán)非常便捷[9]。在環(huán)境保護(hù)和促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展方面，許多國(guó)家在礦業(yè)立法中已有相關(guān)明確規(guī)定。例如坦桑尼亞、菲律賓對(duì)于特殊環(huán)境問(wèn)題如汞污染和津巴布韋對(duì)河流淤積問(wèn)題有具體的法律規(guī)定[10]。

2 國(guó)內(nèi)礦業(yè)權(quán)管理概況

2.1 礦業(yè)權(quán)管理體系

在我國(guó)，礦業(yè)權(quán)設(shè)置采用的是二分法，探礦權(quán)、采礦權(quán)合稱(chēng)為礦業(yè)權(quán)?！吨腥A人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》第三條規(guī)定:“勘查、開(kāi)采礦產(chǎn)資源，必須依法分別申請(qǐng)，經(jīng)批準(zhǔn)取得探礦權(quán)、采礦權(quán)，并辦理登記?！盵2]我國(guó)礦業(yè)權(quán)管理采用集中和分級(jí)管理制度。根據(jù)《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》、《礦產(chǎn)資源開(kāi)采登記管理辦法》，探礦權(quán)為部、省2級(jí)管理，采礦權(quán)為部、省、地、市(縣) 4級(jí)管理。這些管理制度構(gòu)成了我國(guó)較為完整的探礦權(quán)、采礦權(quán)管理體系，促進(jìn)了我國(guó)礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)的發(fā)展[8]。

2.2 礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)管理

我國(guó)礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)分為一級(jí)出讓市場(chǎng)和二級(jí)轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)，一級(jí)市場(chǎng)是國(guó)家與礦業(yè)權(quán)人之間垂直出讓的市場(chǎng)，由代表國(guó)家進(jìn)行礦業(yè)權(quán)管理的政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)；二級(jí)市場(chǎng)是礦業(yè)權(quán)人之間橫向轉(zhuǎn)讓的市場(chǎng)，轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)由國(guó)務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門(mén)和各省、自治區(qū)、直轄市人民政府地礦部門(mén)負(fù)責(zé)審查管理。我國(guó)礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)與國(guó)際市場(chǎng)相一致，但在礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)的具體規(guī)定、限制條件和轉(zhuǎn)讓方式方面與國(guó)外有所區(qū)別。

2.2.1 礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)制度

《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》(1996)及《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》、《礦產(chǎn)資源開(kāi)采登記管理辦法》、《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》(1998)等3個(gè)配套法規(guī)， 廢止了“礦業(yè)權(quán)/不得買(mǎi)賣(mài)、出租，不得用作抵押”的規(guī)定，允許建立礦業(yè)權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓兩級(jí)市場(chǎng)，為建立礦業(yè)權(quán)的有償取得和依法出讓轉(zhuǎn)讓制度、為我國(guó)礦業(yè)權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)奠定了法律基礎(chǔ)。

我國(guó)礦業(yè)權(quán)一級(jí)市場(chǎng)采用申請(qǐng)批準(zhǔn)有償取得制度，申請(qǐng)出讓礦業(yè)權(quán)的礦業(yè)權(quán)人需向國(guó)家交納礦業(yè)權(quán)價(jià)款并登記，以取得勘探許可證和采礦許可證,并按照規(guī)定交納探礦權(quán)使用費(fèi)或采礦權(quán)使用費(fèi)。礦業(yè)權(quán)人轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)，需向主管部門(mén)申請(qǐng)并辦理礦業(yè)權(quán)變更手續(xù)?！蛾P(guān)于進(jìn)一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓管理的通知》(國(guó)土資發(fā)〔2006〕12號(hào))則明確規(guī)定探礦權(quán)采礦權(quán)要采取分類(lèi)出讓的辦法。根據(jù)礦產(chǎn)資源的賦存特點(diǎn)和地質(zhì)工作程度，把礦產(chǎn)資源分為無(wú)風(fēng)險(xiǎn)、低風(fēng)險(xiǎn)和高風(fēng)險(xiǎn)三類(lèi)，分別確定出讓方式(表1)。

2.2.2 礦業(yè)權(quán)取得與礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)準(zhǔn)入資格

礦業(yè)權(quán)取得是獲得礦產(chǎn)資源使用權(quán)，礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)準(zhǔn)入資格是指要成為礦業(yè)權(quán)人需要具備法律法規(guī)規(guī)定的相關(guān)資質(zhì)條件[11]。我國(guó)往往是取得礦業(yè)權(quán)的同時(shí)，就獲得了礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)準(zhǔn)入資格，因?yàn)槟壳拔覈?guó)法律法規(guī)尚未將兩者作出嚴(yán)格區(qū)分。我國(guó)《礦產(chǎn)資源法》第三條第五款規(guī)定：“從事礦產(chǎn)資源勘查和開(kāi)采的，必須符合規(guī)定的資質(zhì)條件”，但具體什么資質(zhì)條件并沒(méi)有明確的規(guī)定[12]。而在國(guó)外，企業(yè)或個(gè)人通常是先經(jīng)過(guò)審查獲得礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)準(zhǔn)入資格，再申請(qǐng)取得礦業(yè)權(quán)。

2.2.3 礦業(yè)權(quán)有形市場(chǎng)的建設(shè)

礦業(yè)權(quán)有形市場(chǎng)是為礦業(yè)權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓、融資等交易活動(dòng)提供服務(wù)場(chǎng)所，是承擔(dān)礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)管理服務(wù)的重要載體[12-14]。自2011年國(guó)土資源部下發(fā)《關(guān)于建立健全礦業(yè)權(quán)有形市場(chǎng)的通知》，截至2011年12月31日，31個(gè)省(區(qū)、市)省級(jí)礦業(yè)權(quán)交易機(jī)構(gòu)已經(jīng)全部建成。《關(guān)于做好礦業(yè)權(quán)有形市場(chǎng)出讓轉(zhuǎn)讓信息公示公開(kāi)有關(guān)工作的通知》(2011)規(guī)定了礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓實(shí)行“五公開(kāi)”，即以招標(biāo)拍賣(mài)掛牌方式出讓礦業(yè)權(quán)、以申請(qǐng)?jiān)谙确绞匠鲎屘降V權(quán)、探礦權(quán)轉(zhuǎn)采礦權(quán)、以協(xié)議方式出讓礦業(yè)權(quán)以及礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓等五種情形相關(guān)信息必須通過(guò)礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)、互聯(lián)網(wǎng)等媒體對(duì)社會(huì)公開(kāi)，公示公開(kāi)系統(tǒng)與國(guó)土資源部礦業(yè)權(quán)配號(hào)系統(tǒng)相連接，礦業(yè)權(quán)在系統(tǒng)公示公開(kāi)后才能獲得對(duì)應(yīng)的探礦權(quán)/采礦權(quán)號(hào)。國(guó)土資源部通過(guò)對(duì)礦業(yè)權(quán)有形市場(chǎng)相關(guān)規(guī)定的確立與完善，從而推動(dòng)了礦業(yè)權(quán)有形市場(chǎng)的規(guī)范運(yùn)轉(zhuǎn)。

表1 中國(guó)及國(guó)外的主要礦業(yè)權(quán)種類(lèi)及出讓方式[3-7]

2.3 國(guó)內(nèi)礦業(yè)權(quán)管理面臨的問(wèn)題

2.3.1 礦業(yè)權(quán)管理制度不夠完善

我國(guó)現(xiàn)行主要的礦產(chǎn)資源管理制度大多是原先計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代制定實(shí)施的，符合當(dāng)時(shí)的形勢(shì)要求，但從目前看一些規(guī)定對(duì)社會(huì)投資的進(jìn)入已經(jīng)形成了制約。如原先在礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓方面的嚴(yán)格規(guī)定，主要目的是為了制止倒賣(mài)牟利的行為，也起到了應(yīng)有作用，但是由于過(guò)于嚴(yán)苛和過(guò)時(shí)的原因，影響了激發(fā)社會(huì)投資和充分調(diào)動(dòng)礦企的積極性，致使正常市場(chǎng)化的交易顯得不活躍[15-17]，礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓人與受讓人之間私下非法轉(zhuǎn)讓、暗地交易現(xiàn)象十分嚴(yán)重[18]，一些礦業(yè)權(quán)人逃避了應(yīng)繳納的資源補(bǔ)償費(fèi)、礦業(yè)權(quán)價(jià)款等國(guó)家規(guī)定的稅費(fèi)。

2.3.2 礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)活力不夠有待加強(qiáng)

我國(guó)礦業(yè)權(quán)一級(jí)市場(chǎng)，主要遵循分類(lèi)分級(jí)出讓原則?！蛾P(guān)于進(jìn)一步完善礦業(yè)權(quán)管理促進(jìn)整裝勘查的通知》(國(guó)土資發(fā)〔2011〕55號(hào))中明確要求“對(duì)低風(fēng)險(xiǎn)勘查和無(wú)風(fēng)險(xiǎn)礦種，堅(jiān)持主要以招標(biāo)拍賣(mài)掛牌方式出讓礦業(yè)權(quán)，綜合資金、技術(shù)、業(yè)績(jī)、誠(chéng)信等要素設(shè)置競(jìng)爭(zhēng)條件，防止簡(jiǎn)單地‘唯價(jià)高者得’”。但是上述原則和規(guī)定在一些省份并未得到很好的貫徹落實(shí)。雖然采取招、拍、掛方式出讓礦業(yè)權(quán)是我國(guó)實(shí)行礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)化配置的有效嘗試，有些省份在礦業(yè)權(quán)出讓方面采取了一律招、拍、掛的做法，顯然缺少對(duì)礦產(chǎn)資源自然屬性、地質(zhì)規(guī)律、環(huán)境保護(hù)等方面的全面考量，結(jié)果常常是價(jià)高者競(jìng)得，造成礦業(yè)權(quán)價(jià)格虛高，無(wú)益于科學(xué)合理地勘查開(kāi)發(fā)和利用資源。

經(jīng)有關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì)，截至2013年底，在前兩批78片國(guó)家級(jí)整裝勘查區(qū)中，擬新設(shè)探礦權(quán)中只完成投放比例為11.5%，說(shuō)明投放進(jìn)展緩慢；在已投放探礦權(quán)中，社會(huì)資本獲取探礦權(quán)比例過(guò)低，國(guó)內(nèi)礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)活力不足，主要原因是探礦權(quán)的取得主要以“招、拍、掛”方式為主導(dǎo)，雖然從一定程度上減少了腐敗的行為，但是也抬高了探礦權(quán)價(jià)格，使得探礦權(quán)取得的準(zhǔn)入門(mén)檻和維護(hù)成本較高，降低了社會(huì)資金進(jìn)入的積極性，這也表明未來(lái)相關(guān)礦政管理部門(mén)在如何創(chuàng)造公平的礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)環(huán)境、維護(hù)市場(chǎng)秩序、建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)勘查市場(chǎng)引入社會(huì)資金進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)勘查等方面亟需深化改革，加強(qiáng)服務(wù)與監(jiān)管(圖1)。

圖1 2013年整裝勘查區(qū)探礦權(quán)投放情況(數(shù)據(jù)來(lái)源：中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局發(fā)展研究中心)

2.3.3 簡(jiǎn)政放權(quán)下礦業(yè)權(quán)管理配套措施急需跟進(jìn)

過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)我國(guó)礦業(yè)權(quán)管理主要采取部省兩級(jí)審批，審批權(quán)限較為集中，采礦權(quán)的取得實(shí)行四級(jí)審批制度。實(shí)踐中，逐級(jí)上報(bào)的審批程序往往增加了行政成本，也增大了礦業(yè)權(quán)人辦理手續(xù)的難度，辦事效率不高。十八屆三中全會(huì)提出簡(jiǎn)政放權(quán)要求以后，《國(guó)務(wù)院關(guān)于取消和下放一批行政審批項(xiàng)目的決定》(國(guó)發(fā)〔2013〕44號(hào)) 明確取消“國(guó)土資源部關(guān)于整裝勘查實(shí)施方案審批”等審批項(xiàng)目，目前，新的一批審批權(quán)限下放事項(xiàng)正在審議中，我國(guó)礦業(yè)權(quán)管理進(jìn)入深化改革階段。審批權(quán)限下放后的配套政策急需出臺(tái),以使新要求下的各項(xiàng)管理工作依法依規(guī)有序推進(jìn)。

3 我國(guó)礦業(yè)權(quán)管理面臨的新形勢(shì)分析

3.1 簡(jiǎn)政放權(quán)，簡(jiǎn)化礦業(yè)權(quán)管理行政審批流程

十八屆三中全會(huì)提出進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對(duì)微觀事務(wù)的管理，市場(chǎng)機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，一律取消審批，對(duì)保留的行政審批事項(xiàng)要規(guī)范管理、提高效率。2013年《國(guó)務(wù)院關(guān)于取消和下放一批行政審批項(xiàng)目的決定》明確取消“國(guó)土資源部關(guān)于整裝勘查實(shí)施方案審批”等一系列行政審批項(xiàng)目。因此，提高審批效率、簡(jiǎn)化礦業(yè)權(quán)管理的行政審批程序是新形勢(shì)下的必然之舉。

3.2 完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，保障礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益

十八屆三中全會(huì)提出“健全歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度”的要求，在礦業(yè)權(quán)有形市場(chǎng)的建設(shè)過(guò)程中，唯有明晰產(chǎn)權(quán)，調(diào)動(dòng)礦業(yè)權(quán)人和投資人的積極性，提高礦業(yè)權(quán)交易的活躍程度，才能推動(dòng)礦業(yè)權(quán)有形市場(chǎng)的健康發(fā)展[20]。因?yàn)榈V產(chǎn)資源開(kāi)采在國(guó)民生產(chǎn)生活中具有重要性和特殊性，在新形勢(shì)下必須完善礦業(yè)權(quán)的概念和內(nèi)涵，探礦權(quán)和采礦權(quán)各自性質(zhì)，積極探索出一套適合礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用的產(chǎn)權(quán)制度，既能保障國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)的宏觀調(diào)控能力，又能夠維護(hù)礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益。

3.3 發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，推動(dòng)礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)市場(chǎng)化建設(shè)

十八屆三中全會(huì)指出，經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。2014年6月12日，國(guó)家發(fā)展改革委固定資產(chǎn)投資司長(zhǎng)黃民表示在礦業(yè)領(lǐng)域積極地引入社會(huì)資金，鼓勵(lì)社會(huì)資金投入地質(zhì)勘查。因此在新形勢(shì)下，需推動(dòng)礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)市場(chǎng)化建設(shè)，鼓勵(lì)礦業(yè)企業(yè)、地勘公司投資找礦勘探，逐步轉(zhuǎn)變過(guò)去幾乎全部由國(guó)家直接投資進(jìn)行地質(zhì)勘查的方式。

3.4 勘查形勢(shì)下行，優(yōu)化資源產(chǎn)業(yè)布局

受全球經(jīng)濟(jì)影響，礦產(chǎn)品市場(chǎng)自去年以來(lái)持續(xù)低迷，礦業(yè)形勢(shì)下行壓力增大。2014年8月工業(yè)和信息化部發(fā)布的《2014年中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行上半年報(bào)告》顯示，2014年上半年，我國(guó)采礦業(yè)利潤(rùn)同比下降14.6%[19]。2014年上半年非油氣礦產(chǎn)勘查投入同比去年下降13%，其中社會(huì)資金下降最為顯著，幅度達(dá)17%。2013年及2014年上半年全國(guó)非油氣礦產(chǎn)勘查投入統(tǒng)計(jì)情況見(jiàn)表2。當(dāng)前形勢(shì)不容樂(lè)觀，礦產(chǎn)資源勘查投入呈下降趨勢(shì)，預(yù)計(jì)短期內(nèi)難以扭轉(zhuǎn)，因此更要求礦政管理深化改革，充分發(fā)揮市場(chǎng)作用，引入社會(huì)資金投入推動(dòng)礦業(yè)開(kāi)發(fā)。

數(shù)據(jù)來(lái)源：中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局發(fā)展研究中心。

2014年5月5日，國(guó)土資源部下發(fā)《關(guān)于開(kāi)展第三輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制工作的通知》。礦產(chǎn)資源規(guī)劃在礦產(chǎn)勘查、開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)等方面具有重要作用。找礦突破戰(zhàn)略行動(dòng)已于去年超額完成第一階段目標(biāo)，現(xiàn)在進(jìn)入下一階段，而目前全球礦產(chǎn)勘查處于低谷、國(guó)內(nèi)勘查投入也有所下降的新形勢(shì)下，結(jié)合國(guó)家在《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》中對(duì)礦產(chǎn)資源布局具體要求和上一階段找礦成果，重新審視重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)礦種的調(diào)整方向，圍繞第三階段目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，優(yōu)化大型資源基地勘查開(kāi)發(fā)部署和產(chǎn)業(yè)布局。

3.5 重視生態(tài)文明，大力發(fā)展綠色礦業(yè)

黨的十八大首次提出生態(tài)文明戰(zhàn)略，并明確要求“著力推進(jìn)綠色發(fā)展”。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會(huì)和公眾對(duì)環(huán)境的要求越來(lái)越提高，需大力發(fā)展綠色礦業(yè)、建設(shè)綠色礦山和和諧的礦區(qū)環(huán)境；在礦業(yè)權(quán)管理方面需要加強(qiáng)監(jiān)管與審查，提供面向公眾的、透明公開(kāi)的監(jiān)督渠道和建立完善礦山環(huán)境退出機(jī)制。

4 借鑒與思考

礦政管理是最為復(fù)雜的管理工作之一，尤其是礦業(yè)權(quán)管理，它涉及行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、法律等方方面面，既要維護(hù)國(guó)家利益和保護(hù)礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益，又要在公開(kāi)、公正、公平的前提下依法依規(guī)地辦理礦業(yè)權(quán)的新立、變更、轉(zhuǎn)讓、延續(xù)、注銷(xiāo)等手續(xù)，還要負(fù)責(zé)相應(yīng)的監(jiān)管和服務(wù)，做好實(shí)屬不易。下面筆者結(jié)合對(duì)國(guó)外典型國(guó)家礦業(yè)權(quán)管理研究成果，按照十八屆三中全會(huì)有關(guān)精神，談幾點(diǎn)個(gè)人對(duì)礦政管理工作的粗淺認(rèn)識(shí)。

4.1 明確各部門(mén)新形勢(shì)下的權(quán)責(zé)定位，深化礦業(yè)權(quán)管理制度改革配套

各國(guó)國(guó)情不同，體制不同，我國(guó)可借鑒外國(guó)成功的礦業(yè)權(quán)管理做法和經(jīng)驗(yàn)。美國(guó)、加拿大、澳大利亞等聯(lián)邦制國(guó)家對(duì)礦業(yè)權(quán)管理的部門(mén)定位清晰，聯(lián)邦和州政府權(quán)責(zé)明確，統(tǒng)籌國(guó)家宏觀調(diào)控與激發(fā)礦業(yè)市場(chǎng)活力。我國(guó)可以借鑒國(guó)外做法，進(jìn)一步明確簡(jiǎn)政放權(quán)后國(guó)家、省、市( 地)、縣四級(jí)管理職責(zé)，充分調(diào)動(dòng)各級(jí)職能部門(mén)的積極性；按照簡(jiǎn)政放權(quán)的要求，將權(quán)利下放地方的同時(shí)也加強(qiáng)國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的宏觀調(diào)控能力。同時(shí)，響應(yīng)國(guó)家深化制度改革的號(hào)召，堅(jiān)持深化我國(guó)礦業(yè)權(quán)管理制度，簡(jiǎn)化及下放審批權(quán)限，提高行政效率，更好地服務(wù)礦業(yè)權(quán)人，同時(shí)節(jié)省出大量時(shí)間進(jìn)行調(diào)研與監(jiān)督。在這方面，廣東省從2008年起在礦業(yè)權(quán)審批制度改革方面先試先行，在全國(guó)率先將采礦權(quán)探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓等審批權(quán)限下放，省發(fā)證權(quán)限的所有非金屬礦種采礦權(quán)審批權(quán)下放地級(jí)市，縣級(jí)礦產(chǎn)資源規(guī)劃審批權(quán)限下放到市實(shí)施，采礦權(quán)出租審批改為備案事項(xiàng)，取消原來(lái)實(shí)行的采礦權(quán)抵押備案和地?zé)岬V泉水采礦權(quán)審批(不跨地級(jí)市的)全部下放地級(jí)市審批這五方面著手改革[21]，頗有成效，對(duì)下一步如何加大簡(jiǎn)政放權(quán)力度有一定借鑒意義。

4.2 建立健全礦業(yè)權(quán)監(jiān)管與服務(wù)系統(tǒng)，推動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)勘查資本市場(chǎng)建設(shè)

礦業(yè)權(quán)管理部門(mén)可以參照國(guó)外做法做好監(jiān)管與服務(wù)工作，及時(shí)更新礦業(yè)信息，創(chuàng)造更有效率的礦業(yè)投資環(huán)境；信息透明公開(kāi)與共享，發(fā)揮群眾的監(jiān)督作用。建立一個(gè)高效暢通的現(xiàn)代化信息網(wǎng)絡(luò)體系，為礦業(yè)權(quán)人交易提供一個(gè)快速、便捷的信息平臺(tái)。借鑒國(guó)外為礦業(yè)投資者免費(fèi)提供投資指南的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)也可以在網(wǎng)上向全社會(huì)公開(kāi)發(fā)布國(guó)家及地方政府頒布的有關(guān)政策法規(guī)的基礎(chǔ)上，在網(wǎng)上公開(kāi)公布各地出(轉(zhuǎn))讓的礦業(yè)權(quán)信息以及相關(guān)的基礎(chǔ)資料，社會(huì)投資者可以通過(guò)網(wǎng)站了解相關(guān)信息；開(kāi)通探礦權(quán)采礦權(quán)查詢(xún)渠道，包括公開(kāi)相關(guān)申請(qǐng)情況、轉(zhuǎn)讓信息；地方上可以建立專(zhuān)門(mén)服務(wù)指導(dǎo)礦業(yè)權(quán)人勘查投資的機(jī)構(gòu)部門(mén)；同時(shí)將各省礦業(yè)權(quán)電子交易系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，做到全國(guó)礦業(yè)權(quán)信息統(tǒng)一共享、實(shí)時(shí)更新。

當(dāng)前形勢(shì)礦產(chǎn)勘查投入呈下行趨勢(shì)，社會(huì)資金投入積極性不高。由于礦產(chǎn)勘查投資風(fēng)險(xiǎn)高、投資額大、投資周期長(zhǎng)，傳統(tǒng)的負(fù)債融資難以發(fā)揮作用，必須引入風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)制，依靠股權(quán)融資，引進(jìn)社會(huì)資本力量[22]。因此建立風(fēng)險(xiǎn)勘查資本市場(chǎng)對(duì)引入社會(huì)資金，發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用十分必要。在礦業(yè)權(quán)管理方面，可以從健全完善礦業(yè)權(quán)有形市場(chǎng)建設(shè)，配合發(fā)展改革委推進(jìn)整合建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺(tái)，推動(dòng)建立和維護(hù)良好的勘查投資環(huán)境，調(diào)整中央地勘基金定位和運(yùn)作模式，借鑒加拿大等國(guó)的成果經(jīng)驗(yàn)，探索建立符合我國(guó)國(guó)情的風(fēng)險(xiǎn)勘查補(bǔ)貼機(jī)制，推動(dòng)我國(guó)風(fēng)險(xiǎn)勘查資本市場(chǎng)建設(shè)。

4.3 對(duì)現(xiàn)有相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行修改完善，建立一套產(chǎn)權(quán)清晰的礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)制度

出于市場(chǎng)和政府分工的制度要求，世界許多國(guó)家《礦業(yè)法》都是獨(dú)立制定的。我國(guó)與國(guó)外大部分國(guó)家一樣，法律已明確規(guī)定礦產(chǎn)資源所有權(quán)為國(guó)家所有，而礦產(chǎn)資源使用權(quán)屬于財(cái)產(chǎn)權(quán)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，目前我國(guó)《礦產(chǎn)資源法》不能勝任礦產(chǎn)資源市場(chǎng)配置和礦業(yè)開(kāi)發(fā)的雙重任務(wù)，應(yīng)分別制定社會(huì)管理性的《礦業(yè)法》和以資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值實(shí)現(xiàn)為中心的財(cái)產(chǎn)性《礦產(chǎn)資源法》[23]。礦業(yè)權(quán)的有效管理是建立在權(quán)責(zé)界定清晰的基礎(chǔ)之上,我國(guó)可以借鑒國(guó)外比如澳大利亞對(duì)礦業(yè)權(quán)的細(xì)分和明確劃分，對(duì)于除探礦權(quán)、采礦權(quán)之外，企業(yè)從事礦業(yè)開(kāi)發(fā)過(guò)程中所涉及的相應(yīng)權(quán)利給予明確規(guī)定；同時(shí)明晰國(guó)家與礦業(yè)權(quán)人之間的產(chǎn)權(quán)，強(qiáng)化礦業(yè)權(quán)人的責(zé)任意識(shí)，加強(qiáng)礦業(yè)投資者的投資信心，從而保障資源的合理配置，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用。

4.4 完善礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)制度，建設(shè)成熟的礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)

我國(guó)可以參考國(guó)際慣例，參考國(guó)外礦業(yè)權(quán)出讓方式，“先來(lái)先得，行政允許”的方式獲得探礦權(quán)，降低門(mén)檻從而鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)入商業(yè)勘查；采用不同的出讓方式，對(duì)每種出讓方式都有確定條件和范圍比如借鑒美國(guó)按照礦種分類(lèi)的出讓方式。在礦業(yè)權(quán)有償出讓方面不是價(jià)高者獲得，而是考慮綜合因素，比如企業(yè)規(guī)模、社會(huì)責(zé)任、環(huán)保資質(zhì)等等；對(duì)于部分礦種和地質(zhì)勘查項(xiàng)目，為了能夠吸引企業(yè)負(fù)責(zé)投資普查勘探，可以明確優(yōu)先采礦權(quán)的授予；在礦業(yè)權(quán)二級(jí)市場(chǎng)借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)適當(dāng)放寬礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓限制，激活并規(guī)范二級(jí)市場(chǎng)，減少直至杜絕礦業(yè)權(quán)人私下轉(zhuǎn)讓。在礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)建設(shè)方面，建立統(tǒng)一有形的礦業(yè)權(quán)交易機(jī)構(gòu)、礦業(yè)權(quán)中間服務(wù)機(jī)構(gòu)，確保礦業(yè)權(quán)交易公正、公開(kāi)、透明；在環(huán)境保護(hù)方面，參考國(guó)外好的做法，在相關(guān)法律法規(guī)中明確礦業(yè)活動(dòng)中環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，事先加強(qiáng)對(duì)礦業(yè)權(quán)準(zhǔn)入資格的確立審查，由事后處理轉(zhuǎn)變?yōu)槭孪确婪?；可以借鑒國(guó)外如澳大利亞較為健全的礦山退出機(jī)制和考慮收取一定礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)保證金，加強(qiáng)企業(yè)環(huán)境保護(hù)意識(shí)，從而促進(jìn)礦業(yè)市場(chǎng)可持續(xù)健康發(fā)展。

4.5 合理規(guī)劃礦產(chǎn)資源布局，平衡地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境承載力

今年啟動(dòng)的第三輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃需要以黨的十八大報(bào)告為總指導(dǎo)原則，與國(guó)家產(chǎn)業(yè)布局緊密聯(lián)系，結(jié)合《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》并與我國(guó)“主要礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)布局”相一致，同時(shí)結(jié)合我國(guó)東部、中部、西部、東北地區(qū)的主要礦產(chǎn)基礎(chǔ)儲(chǔ)量分布特點(diǎn)、工業(yè)布局情況以及資源環(huán)境承載力等綜合因素進(jìn)行合理規(guī)劃。在已有找礦成果基礎(chǔ)上調(diào)整并優(yōu)化勘查布局，進(jìn)行分類(lèi)分區(qū)：對(duì)于生態(tài)核心區(qū)或環(huán)境承載力弱，難以恢復(fù)的地區(qū)，只對(duì)其進(jìn)行地質(zhì)調(diào)查評(píng)價(jià)和地質(zhì)災(zāi)害評(píng)估；對(duì)于國(guó)家緊缺礦種、戰(zhàn)略性新興礦產(chǎn)、保障性礦種分布地區(qū)，大型礦產(chǎn)和品位較高富礦分布地區(qū)，進(jìn)行合理規(guī)劃和開(kāi)發(fā)利用，統(tǒng)籌安排社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和礦產(chǎn)資源保護(hù)利用。以統(tǒng)籌安排資源布局為抓手，力爭(zhēng)最大限度地減小礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)對(duì)環(huán)境的破壞，真正實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源綠色開(kāi)發(fā)，促進(jìn)資源開(kāi)發(fā)與生態(tài)環(huán)境相協(xié)調(diào)發(fā)展、人與自然相和諧發(fā)展。

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Typical countries’ management experience about minning rights and the inspiration and thinking of China’s mining administration

ZHANG Fu-liang1,2，CUI Di3，JIN Song1,2，YAN Guo-fu4

(1.Mineral Exploration Technical Guidance Center of Ministry of Land and Resources，Beijing 100120，China;2.Development and Research Center，China Geological Survey，Beijing 100037，China;3.School of the Earth Sciences and Resources,China University of Geosciences(Beijing)，Beijing 100083，China;4.Harqin banner Bureau of Land and Resources of Chifeng city in Inner Mongolia，Chifeng 024400，China)

In some aspects such as protecting of national interests and mining right legal rights，keeping the normal order of mineral resources exploration and development，optimizing the distribution of mineral resources，mining right management plays an important role.As in our country mining right management started late，there is lack of experience.This paper chose mining developed countries such as the United States，Canada，Australia，comparing with the mining right market management and mining right management experience，combined with the mining right management status in our country，based on the new requirements of mining right management under the new situation，puts forward five Suggestions: firstly，the mineral resources authorities and responsibilities should be clearly positioned；secondly，it is necessary to promote the construction of exploration risk capital market；thirdly，we could perfect the laws and regulations，build system of clear property rights of mineral resources development；fourthly，to improve the system of mining right circulation is our duty；lastly，comprehensive factors such as social and economic development and environmental bearing capacity should be taken into consideration for planning mineral resources layout.This paper offerred the above views in order to inspire mine administration management for the future.

mining right；management experience；reference

2014-05-07

國(guó)土資源大調(diào)查項(xiàng)目“礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)格局及對(duì)策研究”資助(編號(hào)：12120113089700)

張福良(1968-)，男，漢族，內(nèi)蒙古赤峰人，研究員，博士，主要從事礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)管理研究工作。E-mail:zfl7288@163.com。

崔笛(1989-)，女，碩士研究生，主要學(xué)習(xí)和實(shí)踐礦業(yè)權(quán)管理有關(guān)業(yè)務(wù)。E-mail: cuidi89@126.com。

F407.1

A

1004-4051(2015)03-0021-07