公路工程建設項目社會穩定風險調查方法研究

黃 浩，簡 慧，李婷婷，張旸煬

(廣西壯族自治區交通規劃勘察設計研究院，廣西 南寧 530029)

公路工程建設項目社會穩定風險調查方法研究

黃 浩，簡 慧，李婷婷，張旸煬

(廣西壯族自治區交通規劃勘察設計研究院，廣西 南寧 530029)

風險調查是社會穩定風險分析的根基，其目的是要查找發現潛在的風險因素。文章結合公路工程建設實際，探討了公路工程建設項目社會穩定風險調查的注意事項和操作方法，提出資料收集要優先、現場調查要細致、問卷法要精心設計、媒體輿情不能忽視、同類項目風險要重視等調查策略，為公路工程建設項目風險調查提供參考。

公路工程；社會穩定風險分析；風險調查

0 引言

自2012年8月國家發展改革委發布《國家發展改革委重大固定資產投資項目社會穩定風險評估暫行辦法》以來，全國各省、市級發展改革部門分別制定了各自審批權限范圍內的固定資產投資項目社會穩定風險評估辦法，要求項目單位在組織開展重大項目前期工作時，需進行社會穩定風險評估。

而風險調查是社會穩定風險分析篇章及后續評估的基礎工作，沒有調查就沒有發言權，只有把工程建設方方面面可能帶來的利益影響調查清楚，調查工作做到全面、客觀、真實，后續的風險識別、風險估計、風險等級判斷和化解措施才有可能做好，可以說風險調查是穩評工作之基[1]。現結合筆者工作經驗，探討公路工程建設項目社會風險調查的注意事項和方法選擇。

1 風險調查范圍和主要內容

1.1 調查范圍和公路項目的特點

國家發展改革委《重大固定資產投資項目社會穩定風險分析篇章編制大綱及說明(試行)》[2]要求風險調查范圍為“凡項目涉及到利益相關者切身利益、容易引發社會穩定風險的因素，都納入調查范圍，應當涵蓋擬建項目建設和運行可能產生負面影響的范圍。”這意味著風險調查不能漏過任何一個可能引發風險發生的因素，在風險調查開始之前，調查者需要了解公路項目自身的特點并掌握相應的調查策略：

(1)公路項目建設里程長，穿越多個行政區。相對其他項目類別如新建場館、碼頭、工廠等影響范圍為單點或者小區域的建設項目，公路是地面上長距離的線形帶狀構筑物，里程長則達上百公里跨越多個市縣行政區，短也有數公里跨越多個鄉村。調查者往往需要跨越多個行政區域進行調查，為了提高工作效率，建議根據行政管轄的特點，請求建設單位協助通知地級市或縣區的交通運輸局及或相關部門，由其負責聯系溝通轄區內路線經過的鄉鎮政府或村委會，告知調查的時間、地點、內容等計劃安排，以方便實地開展座談會、入戶訪談、問卷調查等。

(2)公路項目影響范圍廣泛，涉及部門眾多。公路建設過程中涉及到國土、水利、林業、環境、城市規劃、礦產、電力、電信等方面和相關部門，在項目既定的編制周期和預算內，一般不能夠在社會穩定風險分析階段對所有涉及的部門進行全方位走訪和調查。而這些相關部門的利益訴求和專業意見一般在項目的其他前期工作內容中得到體現，因此，調查者應該完整收集評估項目的工程可行性研究、環境影響評價、水土保持評價、節能評估、安全條件論證和安全預評價、壓覆礦產資源評估、地質災害評估等前置性的文件，充分利用已有的信息資源，注重相關文件中地方政府、有關部門的書面意見和會議紀要，尋找其利益訴求和意見采納情況，為后續風險識別分析等提供基礎。

(3)公路項目建設和運營階段各有特點，社會影響均不容忽視。公路項目在建設階段實施征地占田、房屋拆遷、桿線遷移、挖山填凹、修建橋梁隧道等活動，對自然環境和社會環境產生臨時性或長期性影響，不可避免地破壞了原有相對穩定的利益格局。而在運營階段，汽車尾氣和噪聲、交通事故、服務區廢水排放、危險品運輸等也廣泛影響了周邊居民、工廠企業的生產生活。而在社會穩定風險調查時，公路項目尚未建成通車，對運營階段的風險難以直接確定。因此，調查者需要搜集在項目影響區范圍內以往同類公路建設項目的風險情況，一般在其前期、施工、運營過程中，都積累了大量群眾、征地拆遷受損方等各方利益代表的需求和沖突情況等相關資料，能夠充實項目風險因素。同樣需要收集已經運營公路產生的社會影響，特別是針對改擴建項目，需要向沿線政府、居民和公路管理者收集原有舊路運營期間有無針對噪聲、尾氣等的抗議現象，以及是否采取了針對性的處置措施。

1.2 風險調查主要內容

社會穩定風險調查重點圍繞建設項目的合法性、合理性、可行性、可控性等方面開展，涵蓋了項目建設階段和運營階段可能產生的負面影響，即要全面深入、全方面、全過程地按照尋找風險因素的思路去調查[3]，要充分聽取、全面收集群眾和各利益相關者意見，包括合理和不合理、現實的和潛在的訴求。公路建設項目需要調查的主要內容包括：

(1)擬建公路項目的合法性。調查擬建公路項目與區域經濟社會發展規劃，與省、市交通發展規劃、產業政策、國家和行業標準規范的符合性，與項目沿線縣市的土地利用總體規劃、城鄉規劃的符合性，并需調查詢問建設單位進行的前置性文件有無缺漏，是否達到合法性要求。

(2)擬建公路項目沿線自然環境現狀和社會環境狀況，以及項目實施可能對當地經濟社會的影響。需調查擬建項目占用地方資源(主要是土地、水資源、污染物排放指標、自然和生態環境等)帶來的影響，一般這些分析論證可以從項目的工可報告和環境影響評價報告中得到。擬建項目的建設和運行活動對項目所在地文化、生活方式、宗教信仰、社會習俗等非物質性因素的影響，能否被當地的社會環境、人文條件所接納等，這些可通過同類項目分析和實地調查得到。公路建設項目一般對區域經濟發展、就業機會、關聯的行業(運輸企業)產生正面影響。需要調查公路項目是否為收費公路，項目建設可能對平行公路或者競爭性公路產生交通量轉移、減少車輛通行費收入的影響，并分析可能帶來的社會風險。公路建設項目資金投入巨大，而資金籌措不足或者資金來源不穩定，則可能會欠付施工單位進度款，影響農民工工資發放，造成聚集、鬧事等不穩定因素，因此可以從項目資金來源以及項目建設是否超越地方財力角度進行調查分析。

(3)利益相關者對擬建項目建設實施的意見和訴求。公路建設的利益相關者可以分為四類：直接影響居民(被征地或拆遷居民，道路沿線直接影響的居民)，直接影響單位(電力、電信設施權屬單位、被拆遷的廠礦、項目設計單位、施工單位、監理單位、貸款銀行、材料供應商、運輸企業等)，間接影響居民(未受征拆居民、道路使用居民、因道路施工造成交通阻隔影響的)，間接影響單位(使用道路出行的企業廠礦、以及沿線未受直接影響的)。

實地調查中，按照需要深入細致地向沿線影響居民、廠礦等利益相關者了解情況，選取受項目影響較大、有特殊困難的家庭重點走訪，當面聽取意見。調查的對象需滿足廣泛性和代表性的要求，并注意調查的方式和方法，以便沿線群眾了解真實情況、表達真實意見。

(4)擬建公路項目所在地政府及其有關部門、基層政府和基層組織、社會團體的態度。在規劃選址、土地房屋征收補償、移民安置、環境保護等方面，征求項目所在地政府、有關部門及基層組織、社會團體等對擬建項目的支持態度，了解項目所在地存在的社會歷史矛盾和社會背景等。

(5)媒體對擬建公路項目建設實施的態度。調查大眾媒體包括網絡媒體及移動媒體等新興媒體對擬建項目的意見、訴求和輿論導向等。

(6)同類項目曾引發的社會穩定風險。調查公開報道的同類項目曾經引發的社會穩定風險，同類項目的后評價報告，風險的原因、后果和處置措施等。

2 調查的方式和方法

風險調查方式有全面調查、抽樣調查、個案調查和典型調查。全面調查一般適用于影響范圍較小的市政工程等，公路建設項目涉及的范圍較長，一般采用后面3種調查方式結合。

風險調查方法有文獻法、問卷法、觀察法、訪談法、實驗法等。依據公路項目的特點和實際，調查方法綜合采用文獻法、問卷法、訪談法、觀察法等。實際工作中文獻調查法可以率先進行，在對項目進行了解后既有利于制定工作計劃，也有助于實地調查工作，后面3種方法在調查者實地踏勘中同時進行，可采取公告公示、走訪群眾、召開座談會等多種方式和方法，以達到廣泛調查、充分收集各方意見和訴求的目的。調查分類和調查方法總結見表1。

表1 調查內容和調查方法選擇表

3 風險調查方法應用

3.1 文獻法

文獻法就是搜集和分析研究各種現存的有關文獻資料，從中選取信息，以達到調查研究目的。文獻調查法不受時空限制，靈活性強，可以率先進行，以便在實地踏勘前對項目有快速、初步的了解，能初步識別利益相關者的意見訴求。公路建設項目社會風險調查階段需要收集的相關文獻有：

(1)收集項目的相關歷史資料，包括國家制定的有關政策、項目背景、工可文件及評審會議紀要、各方政府及部門對項目提出的意見，以及項目環境影響評價報告等前置性文件。

(2)采用網上調查以及輿情分析收集有關新聞媒介、網絡論壇對項目的報道和意見等。隨著社會信息化步伐的加快，網絡日益成為各種思想、社會思潮和利益訴求的公共領域，社會個體得以方便地借助互聯網自由地表達自己對公路建設項目等公共事務的意見，網絡空間(電子公告板、論壇、新聞評論、微博、微信)成為匯集各種信息的超大輿論場。從中調查獲取信息時，要注意的是上網的一般為文化水平偏高，較為年輕、關注時事的特定人群，在項目實際開工前，并不充分了解項目建設中帶來的社會環境影響，因此，網絡意見代表間接影響利益相關者的態度，并不能代表路線沿線受直接影響的居民意見。

(3)調查國內及影響區域內公路項目曾引發的社會穩定風險。如前文所述，通過比較和借鑒，發現風險因素、風險規模以及相對應的處理措施，以及措施是否得當，并評價實施效果。

(4)翻閱當地縣志、查閱信訪材料，查詢項目影響區社會文化水平，歷史社會穩定風險因素。

3.2 問卷法

問卷法是通過一系列精心設計的問題構成的調查表，以調查、測量群眾的行為、特征和態度。問卷法常常與抽樣調查以及定量分析相結合，即通過抽樣調查、發放問卷、結果定量分析相結合，這是社會穩定調查中定量研究的重要方法。考慮到地區發展和需求不平衡，公路建設項目的問卷調查由應進入沿線各鄉鎮及典型村莊進行調查，力求覆蓋項目主要影響范圍。

問卷法調查對象為被征地農民、移民及普通群眾等不同群體以及基層組織的工作人員等，問卷表格可設置的征詢項目有：對建設項目的總體看法(支持或不支持的原因)；對建設項目的擔憂因素，列舉不同影響因素，并對各個因素進行程度評估；針對征地拆遷的補償標準及安置方式的了解情況和訴求；對居民基本情況進行了解(家庭人口、收入情況、是否有社會保障、耕地面積等)；對建設和運營期的社會環境影響(如對環境、噪聲、震動、出行影響，和對建設單位的要求)；公共參與情況(對項目的了解方式，和意見表達的途徑)；針對項目征遷人員、移民的了解(對移民安置的訴求情況)。

通過對調查問卷的分析，了解項目可能受征地拆遷、環境和其它影響相關利益者的訴求和對建設項目的主要態度。同時，應注意問卷法有局限性，這些局限性需要通過其他方法進行彌補，問卷法局限性和策略有：(1)問卷問題一般比較封閉(選擇題)，對此，可以不全部設置標準化答案，應設置一些可自由回答的題目，由群眾自由發表意見，以盡量把握群眾的利益訴求；(2)問卷過程中，群眾剛開始接觸，對項目的了解夠深入。由于是事前調查，群眾對項目建設帶來的影響會估計不足，難以想象或身臨其境的體驗到項目建設帶來的諸多影響，因此需要通過調查同類項目風險事件案例進行補充；(3)問卷法調查的群眾文化水平有限，認識有局限。因此在問卷法設計時，盡量采用通俗易懂、接地氣的問題和備選答案，避免過于書面化和晦澀，要能方便不同文化水平的群眾填寫，又能通過關鍵問題獲得群眾對待項目的態度。為讓被調查者對項目有更多了解，建議在實施問卷法之前，先由鄉鎮政府或村委會召集村民，由調查者介紹項目情況，并采用座談形式進行討論，討論后再發放調查問卷進行調查；(4)問卷法因要及時收回，調查時間短，群眾考慮可能不周全。因此，需通過公式公告收集書面意見進行補充。可以在沿線受影響的城鎮鄉村，以及在網絡上張貼公告，公開征求公眾意見，征求可能受項目影響的公眾對項目建設的態度，意見及建議，以及對公眾意見調查工作的建議。公示的內容應該簡要介紹建設項目概況和可能帶來的影響，公眾參與方式可通過電子郵件、信函、傳真、電話等方式向建設單位、咨詢單位發表對社會穩定風險分析工作的意見和建議。

3.3 訪談法

訪談法是調查者通過和受訪人直接交談來了解其行為、態度和意見的基本研究方法。訪談法方式多樣，社會穩定調查有個別訪談法，也有集體訪談法，可以直接面對面訪談，也可以間接(電話、短信、微信等)進行。公路建設項目訪談的對象和采用形式有：

(1)政府相關部門：針對個別掌握較多信息的公務人員或從業人士，例如交通、征拆工作、治安、維穩辦等部門或組織在公路建設項目第一線，對項目建設的風險有重要責任，一般具有比較豐富的維穩經驗和協調解決當地社會矛盾的能力，也是處在維護社會穩定的重要平臺，對他們進行訪談調查一般能獲得比較有價值的信息。可以采用個體訪談，但最好是召集有關部門代表進行集體座談會的方式進行。

(2)鄉鎮政府或村委會等基層組織。鄉鎮政府和村委會承擔大量基層社會工作，直接面對群眾，也與群眾熟悉，了解群眾的背景，通過對他們訪談，可以了解到地區社會背景、歷史矛盾、弱勢群體，以及對風險防范的建議等。征求基層政府意見時，由基層組織出具書面意見并加蓋公章。

(3)從業單位。指對項目的建設單位、出資方、項目可行性研究報告編制單位、環評單位等相關人員進行訪談，了解他們在項目方案中遇到的風險因素，以及針對各類意見的采納情況，了解對風險防范和化解措施的考慮等。

(4)其他相關單位、社會團體。主要指由于項目建設被征地拆遷、或出行受影響的企事業單位及區域的環境保護公益團體，這些往往具有高度專業化的知識和特殊訴求，對準確把握風險點和風險化解措施具有較高的價值。征求機構、社會團體意見時，應出具書面意見并加蓋公章。

3.4 觀察法

實地踏勘中，在進行訪談法和問卷調查的同時，通過觀察可以近距離接觸利益相關者及其所處的自然環境、社會環境，可以觀察到居民生活條件、飲水條件、交通條件、主要農作物、耕地種類等，是親身感受擬建項目社會影響的有效途徑，所以在項目的訪談和問卷調查階段，穩評報告的編制人員一定要親臨現場。

4 結語

公路建設項目影響廣泛，本文較為系統全面地討論公路建設項目風險調查的方法和應用，在調查時間、經費有限的情況下，綜合采用文獻法、問卷法、訪談法和座談法等多種調查方法，以滿足風險調查達到廣泛性和深入性要求。

[1]董嘉明.重大投資項目社會穩定風險評估需重點把握的三個問題[J].固定投資決策咨詢，2014(5)：31-33，56.

[2]國家發展改革委.重大固定資產投資項目社會穩定風險分析篇章和評估報告編制大綱(試行)(發改辦投資〔2013〕428號)[Z].2013.

[3]徐成彬，李開孟，彭振武.以問題解決為導向的投資項目社會穩定風險評估新框架[J].技術經濟，2014(1)：83-91.

[4]黃世武.道路工程建設影響概論[M].北京：人民交通出版社，2013.

Research on Social Stability Risk Investigation Methods of Highway Engineering Construction Projects

HUANG Hao，JIAN Hui，LI Ting-ting，ZHANG Yang-yang

(Guangxi Communications Planning Surveying and Designing Institute，Nanning，Guangxi，530029)

Risk investigation is the foundation of social stability risk analysis，its aim is to find and identify the potential risk factors.Combined with highway construction practices，this article discussed the precautions and operation methods of social stability risk investigation of highway construction projects，proposed the priority given to data collection，detailed site investigation，carefully designed questionnaires，that the media and public opinion can not be ignored and the attention shall be paid to similar project risks，and other in-vestigation strategies，thereby providing the reference for the risk investigation of highway construction pro-jects.

Highway engineering；Social stability risk analysis；Risk investigation

黃 浩，工程師，主要研究方向：交通規劃和政策；

U415.11

A

10.13282/j.cnki.wccst.2015.06.022

1673-4874(2015)06-0087-04

2015-04-05

簡 慧，工程師，主要研究方向：水土保持、社會穩定評價；

李婷婷，工程師，主要研究方向：工程管理；

張旸煬，研究生，助理工程師，主要研究方向：社會穩定風險評估。

廣西發展改革委課題“廣西固定資產投資項目社會穩定風險評估工作指南課題研究”