讓農民“就地過上城里人生活”

薛鋒　征國忠

堅持走中國特色新型城鎮化道路是黨的十八大提出的重大戰略任務。小城鎮作為連接城市、輻射農村的重要節點和樞紐，在我國城鎮化形態上處于重要地位，在統籌城鄉發展中起著重要作用。在實踐探索中，江蘇省儀征市劉集鎮秉持讓農民“就地過上城里人生活”的理念，借力城鄉土地增減掛鉤政策，走出了一條以農民集中居住帶動產業集聚發展的小城鎮建設新路，為新型城鎮化背景下加快推進小城鎮建設提供了有益的啟示。

一、劉集鎮加快推進小城鎮建設的實踐

儀征市劉集鎮地處揚州市西郊，是儀征市中后山區通往揚州的門戶。2013年，劉集鎮人均GDP達1.05萬美元（按常住人口計算），城鎮化率為50%左右。根據現代化的一般理論和普遍規律，劉集已進入工業化后期發展階段，正處于城鎮化加速期。加快城鎮化建設，發揮城鎮的融合、集聚作用，成為劉集進一步發展必須解決的緊迫課題。

借力土地增減掛鉤，突破要素瓶頸。資金、土地等要素約束是小城鎮建設中存在的普遍問題。劉集現有土地總面積13.6萬畝，其中耕地8.5萬畝，建設用地5.1萬畝，人口4.55萬，人均耕地、建設用地面積分別為1.87畝和1.12畝。以投入最多的2013年為例，劉集鎮財稅收入1.2億元，實際可用于城鎮建設資金不足3000萬元。人多地少、資金匱乏成為劉集鎮進一步發展必須突破的瓶頸。2009年起，劉集鎮抓住城鄉建設用地增減掛鉤政策機遇，以推進農民集中居住地建設為抓手，在儀征市率先啟動了城鄉建設用地增減掛鉤工作，先后實施了65個增減掛鉤項目，凈增耕地2675.64畝，獲取工業建設用地周轉指標404.06畝，有效破解了項目建設用地矛盾。與此同時，劉集鎮全力推進重大項目的招引，僅2013年就招引外資項目2個，民資項目11個，實際利用外資900萬美元，民資實到注冊資本5.2億元，由此產生的土地出讓收入有效填補了城鎮建設資金缺口，助推劉集鎮城鎮建設步入了快速發展的軌道。

順應農民期盼，推進集中居住。新型城鎮化背景下的小城鎮建設，不僅是一個各種要素集聚和提升的過程，更是一個讓農民“就地過上城里人生活”的過程。以往，劉集鎮1.3萬住戶分散在1200多個自然莊落，戶均宅基地面積1.5畝，不僅土地資源粗放使用，而且農村公共配套落后、環境臟亂差。因此，當地農民改變生產生活條件的愿望非常強烈。劉集鎮抓住實施增減掛鉤政策契機，順勢而為，乘勢而上，積極穩步有序地推進農民集中居住。一方面，通過算好“政治”、“經濟”兩本賬，廣泛宣傳集中居住的重要意義，加大對拆遷農戶的資金補貼（政府平均補貼每一個農戶家庭10萬元以上），鼓勵、支持人口向集鎮集中，住宅向社區集中；另一方面，立足于讓農民享受到和城里人一樣的生活環境和公共服務，高標準設計、建設農民集中居住區，大力加強集鎮基礎設施和公共服務設施建設，定期組織廣場舞比賽、農民藝術節等各類活動，極大激發了農民入住集中區的熱情，不僅項目區的農民積極搬遷，非項目區的農戶也主動要求進區居住。從2010年到2013年短短四年中，集鎮居住人口從不足3000人，增加到1.5萬人，集鎮規模從0.5平方公里發展到4平方公里。

發揮集聚效應，打造項目載體。實施增減掛鉤、集中居住，只是邁出了城鎮化建設的第一步，要讓騰出的土地產生效益，讓集中居住農民真正“過上城里人的生活”，必須擁有堅強的產業支撐。實踐中，劉集鎮緊緊扭住重大項目建設這一發展的牛鼻子，按照“工業生產進園區、農業生產在園區、生態旅游看園區”“三區齊動”的發展思路，全力打造項目集聚的有效載體。一是利用揚州主城推動企業“退二進三”機遇，投入1.2億元，重點打造盤古工業園區，先后有70家揚州企業轉移到了區內發展，整個園區企業總數達121家。二是引導設施蔬菜、食用菌、有機稻米等高效農業項目向農業園區集中，以“公司+基地+農戶”的模式，建成現代農業園區25個，招引高效農業項目42個，高效農業面積達14450畝。三是充分放大良好的生態資源優勢，對占地8000多畝的揚州西郊森林生態園區進行整體包裝，科學策劃宣傳，成功吸引幸福家園揚州置業公司投資60億元，開發假日休閑、健身、娛樂等項目。2013年，全鎮實現國內生產總值31億元，同比增長21.8%；完成工商稅收入1.15億元，同比增長25.6%。

二、劉集鎮加快小城鎮建設的啟示

我國有1.9萬多個建制鎮，區位特征不同，資源稟賦各異，不可能也不應該選擇相同的建設路徑。但發展是相通的，劉集鎮推進城鎮化建設的探索和實踐給我們提供了值得借鑒的啟示：

小城鎮發展必須在把握機遇中搶占先機。我國的城鎮化是在人口多、資源相對短缺、生態環境比較脆弱、城鄉發展不平衡的背景下推進的。市場雖然是城鎮化的主導，但政府在推進城鎮化過程中，發揮著不可或缺的、至關重要的引導作用。綜觀劉集的實踐，一個重要原因就是充分利用增減掛鉤政策，走活了全盤發展的棋子。因此，小城鎮發展應當立足自身發展基礎，超前謀劃上級政策、外部機遇和本地發展的結合點，因地制宜確立發展方向和路徑，努力在演好“主角”、當好“配角”中贏得發展先機。

小城鎮發展必須在造福農民中汲取動力。人性中追求更好的經濟條件和更多彩的人生是城鎮化的原動力。中國的新型城鎮化是讓農民就地“過上城里人的生活”的城鎮化。劉集鎮農民集中居住工作之所以能得到農民的支持，關鍵是“居住在鎮區，就業在周邊”的建設格局，周到完善的公共服務，蓬勃發展的三次產業，不僅帶來了生活方式的變革，讓農民享受與市民同等的體面與尊嚴，而且也帶來了生活水平的大幅提高，2013年，劉集鎮農民人均純收入達16995元，同比增長了15%。

小城鎮發展必須在產業集聚中夯實基礎。城鎮的發展離不開產業的支撐。一方面，城鎮化需要產業發展來充實，通過產業發展促進就業和創業；另一方面，城鎮化也促進了人口和資源的集聚和外溢，為產業發提供了更好的平臺。只有充分發揮產業對城鎮化的帶動作用，才能讓城鎮具有持續發展的強勁動力和旺盛生命力，才能有效避免缺乏產業的“空心城鎮化”。劉集鎮城鎮化路子之所以走得穩健扎實，關鍵就在于在城鎮化建設中，牢固確立產業興城的發展理念，牢牢扭住重大項目建設這一牛鼻子，全力打造項目集聚有效載體，同步推進產業園區和城鎮化建設，實現了產業發展與城鎮建設的“雙促進”、“雙提升”。

三、對加快小城鎮建設的幾點思考

劉集鎮推進小城鎮建設有益實踐在給我們有益啟示的同時，也引起了我們對小城鎮建設的思考。

進一步拓展融資渠道。劉集鎮借力城鄉土地增減掛鉤政策，破解資金、土地約束，實質上是發揮了土地融資在城鎮化融資中的杠桿作用，形成了土地融資收益、基礎設施投資與城鎮化間的良性互動。但問題是土地是有限的，不可能被無限地“生產”出來，土地融資不是一個“重復發生”的可持續收入。應充分發揮市場的主體作用，在產業引入城鎮的過程中把新的金融工具引入進來，加快建立完善鎮村金融市場，加大對鄉鎮設立村鎮銀行、小貸公司、農業擔保公司等金融機構的扶持力度；積極創造條件，引導民間資本發起設立服務于新型城鎮化的縣域中小型銀行和金融租賃公司等金融機構；規范發展農村資金互助合作組織，加強對民間借貸的監控和風險預警處置，多渠道破解城鎮建設的資金難題。

進一步提升農民市民化的水平。城鎮化說到底是人的生產生活方式的變革和家園的變遷，要有高樓，更要有人氣；要有一定的城鎮規模，更要有較高的幸福指數，不能見物不見人，更不能形成新的二元結構，即一個城鎮內部戶籍人口與常住人口之間的二元差別。應根據小城鎮的人口流動特點靠實推進戶籍制度改革，逐步研究淡化戶籍附帶的公共福利，突破戶籍與福利合一的社會管理制度，統籌協調考慮利益置換，換出進城農民所占有的農村資源，不能既是農民，又是城里人，防止出現新的不公平。應加大對農民的就業創業的扶持力度，在實施更加積極的就業幫扶政策的同時，健全完善公共創業服務體系和培訓體系，擴大創業培訓的覆蓋面，形成創業帶動就業的倍增效應。應建立和完善多層次、全方位的社會保障體系，加大對公共基礎設施和服務設施的投入，更好地滿足農民多層次需求，讓農民成為城鎮建設者和發展成果享受者，成為城鎮活力和創造力、競爭力的重要源泉。

進一步提升產業層次。產業是城鎮化發展的基礎，產業發展層次的高低，決定著城鎮發展的后勁和可持續性。應協調推動三次產業發展，不斷提升產業發展的層次和質態。一是工業要“轉型升級”。主動順應世界科技產業變革的新趨勢，加快發展戰略性新興產業，搶占產業競爭制高點，同時注重對傳統產業的改造提升，引導工業企業加大技改投入力度，深化政產學研合作，推進產業優化升級。二是服務業要“提質增效”。堅持服務業和城鎮化協同推進，合理規劃布局，提升鎮區的空間價值，逐步形成以鎮區為中心的商業集聚區；提升生產服務業能級，打造完整的生產性服務業產業鏈，促進生產性服務業與先進制造業互動發展。三是農業要“接二連三”。用現代技術支撐農業、現代設施裝備農業、現代組織方式經營農業，促進農業與二次產業融合發展。以園區化為方向，大力發展休閑農業、創意農業、觀光農業等高端復合農業，不斷增強現代農業發展活力，促進農業向三次產業延伸發展。

（作者單位：中共揚州市委黨校）

責任編輯：錢國華