商量著辦 實在地干

中共南京市溧水區委黨校課題組

中共中央印發《關于加強社會主義協商民主建設的意見》指出：“涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發生在基層，要穩步推進基層協商。”為深入了解南京市溧水區基層協商民主試點情況，并對推進協商民主在全區推廣提出合理化建議，溧水區委黨校會同區政協理論與實踐研究會深入一區七鎮有關村（居）委會，采用座談、走訪、問卷等形式進行了調查，形成如下調研報告。

一、溧水區在基層開展

協商民主試點工作的基本做法

為推動基層協商民主在溧水區的廣泛多層制度化發展，2013年8月由溧水區政協牽頭選擇了兩個村開始試點工作。經過前期調研、先行試點、擴大試點三個階段，截至目前，基層協商民主在一區七鎮已初步完成了試點工作，具體過程如下：

兩村試點。根據前期調研并結合試點村實際，安排在白馬鎮浮山村和晶橋鎮芝山村分別采用“民主協商懇談會”和“民主協商議事會”兩種方式進行試點。

總結匯報。試點村圍繞確定的議題，經過討論協商，達成了共識，形成了決議。區政協黨組根據試點情況，總結形成《關于在基層開展協商民主試點工作的情況報告》，報送區委并由區委批轉，為擴大試點工作提供了樣本。

擴大試點。根據《關于在基層開展協商民主擴大試點工作的實施意見》（溧政協〔2014〕5號），在七鎮各選兩個村（居）進行試點。開發區先行先試，在企業率先開展了協商民主的試點。

全區推廣。根據協商民主在溧水區的開展情況，區委、區政府將在2015年實現全區村（居）推廣。

二、溧水區在基層開展

協商民主試點工作產生的影響及成效

知情明政得到有效推進。通過“民議”、“民決”，解決“民事”，既將村民最關心、最敏感的難題上傳，群眾接“仙氣”；又讓上級部門了解基層群眾意愿和需求，領導接“地氣”；保證了村民的知情權和參與權，實現了村民對村級事務的當家做主。

沉疴積弊得到一定解決。基層民主協商在廣泛參與的基礎上尋求共識，化解以往民意反映不充分、干群溝通不順暢、民生訴求難解決等問題。很多未被“兩委”班子發現或重視的問題被擺上議事日程，經過熱烈討論已大多被解決或正在解決的路上。

干群矛盾得到相應緩解。基層協商民主的推行，促使村“兩委”班子積極主動由“為民做主”向“由民做主”轉變，對于議題，無論是贊成或反對，都允許反映和表達，都得到尊重和包容，這一過程中，群眾和村干部都有了“獲得感”，緩解了干群矛盾。

干部能力得到間接提升。一是基層協商民主會議倒逼村干部積極學習、勤于調研，努力拓寬工作思路，引導村民客觀、理性地發表意見；二是通過協商民主議事會和懇談會，為“兩委”班子找到了更方便快捷的解決路徑，間接提升了村干部的工作能力。

治理方式開始實現轉變。通過“精英+草根”的決策形式，把老百姓的事交還給老百姓解決，把協商民主納入基層決策程序，融入社會治理，實現了本區村（居）委會從“一元治理”向“多元治理”轉變，開始實現社會治理方式的大轉變。

三、推進協商民主在基層實踐的制約因素

協商制度亟待完善。協商民主能否發揮作用以及發揮作用的程度，與其制度化水平密切相關。溧水區從2013年開始選取兩個村委會試點，僅在村級層面做了一些積極探索。在總結試點村經驗的基礎上，區政協制定了《關于在基層開展協商民主擴大試點工作的實施意見》（以下簡稱《意見》），從指導思想、基本原則、協商形式、內容、程序、議事員的產生辦法等九個方面做出規定，作為2014年擴大試點工作的指導文件，擴大試點的村（居）都是按照《意見》要求開展民主協商的。可見，基層民主協商會還處在制度化的初期階段，《意見》的規定原則性較強，內容還需細化，更缺乏配套制度。如議事員的代表性及比例如何規定；選聘的議事員要不要給予適當補貼，三年聘期結束后要不要改選；議題如何產生和確定；等等。還有許多制度細節需要完善，這一瓶頸必將制約著下一步全區民主協商面上的落實推進。

協商能力有待提高。民主協商的作用能否發揮，與協商參與各方的協商能力高低直接相關。縱觀溧水“民主協商”，參與各方的協商能力整體上還不是很高，并且不同參與者協商能力之間存在較大差異，這在一定程度上影響了協商效果。具體而言，地方政治精英，如各鎮、村干部，由于他們平時有更多機會參與政治討論以及公共辯論，他們的協商能力相對較強；地方經濟精英，如企業主、小老板，他們的見識較廣，語言表達能力較好，所以協商能力也相對較強；而一般的村（居）民平時較少參與政治討論及公共辯論，并且在信息源上存在一定劣勢，這就使得他們的協商能力相對較弱。在參與各方能力普遍較低（蒲塘村初中及以下學歷的占70.6%），并且參差不齊的情況下，協商過程中不同觀點相互碰撞，不同價值觀相互激發的功能必然受到一定限制，協商結果就會打折扣。

協商范圍相對較窄。協商范圍包括兩個層次：縱向的協商人員層級；橫向的協商議題領域。具體到溧水，一是層級較低。從2013年以來，溧水的民主協商議事會和懇談會范圍有了一定的擴展，從最初的兩個試點村擴大到每個鎮（區）各選兩個點。但協商的范圍還僅僅局限于最基層的行政村（居），企業也只有一個，向下還未延伸到各村民小組，向上還未擴展到鄉鎮一級。二是議題較窄。在參與調研的11個村（居）委會中，基層民主協商議題主要集中在環境衛生整治、農村土地建房、水務一體化建設等本村急需解決的公益事業方面，對鎮黨委確定的中心工作和重點任務、對“兩委”工作的民主評議和民主監督等內容較少涉及。可見，議題領域也只是涉及本村的小團體利益，還未延伸到關注村鎮建設和事關區（鎮）發展的整體利益和全局問題。

協商運用尚需加強。這里的協商運用指的是制度沿用和協商成果轉化。表現在溧水：一是有些基層干部“情緒難”。雖然有《意見》的制度規定，但沒有硬性要求。調研中發現，在貫徹實施過程中，重視程度存在差異，對于管理規范、群眾基礎好的村開展協商民主的積極性較高，工作推進相對順利；而對于內部管理存在問題，干群矛盾多、意見大的村和鎮主要領導就心存顧慮，擔心民主懇談會、民主議事會談出問題、議出是非來。這就造成了上急下不急，“剃頭挑子一頭熱”的狀況。二是協商經費“保障難”。按照《意見》規定，村一級“民主協商議事會”原則上每季度一次，“民主協商懇談會”不定期召開，而村（居）組織召開議事會和懇談會都需要一定的經費。調研中了解到，各村召集議事員開一次會至少花費近萬元，但該項工作費用并沒有列入村級年度經費預算開支中，也沒有上級專項經費補助，缺乏經費保障。對經濟較弱的村來說，經費不足的局限就會導致村（居）削減議事次數。三是協商成果“落實難”。調研發現，協商成果有的能立即整改見成效；有的需要村鎮聯動、區鎮聯動，需要有關部門負責人到現場來解決；有的需要分階段、分期限解決；有的實現不了，還需村（居）委會做出宣傳解釋；有的硬件設施配備了，軟件卻不配套，如村醫務室建立了，可由鎮衛生院統一配備的醫生只有一位，只有白天上班，不能24小時為村民服務，同時藥品品種少，造成村民看病難。

四、進一步發揮基層協商民主作用的對策建議

堅持黨委領導，把握基層協商的方向性。中共中央印發《關于加強社會主義協商民主建設的意見》指出，加強協商民主建設，必須堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一。加強黨的領導，對溧水區推進基層協商民主來講，就是要把發揮黨委在基層協商民主中的主導作用和增強政協配合黨委推進這項工作的主動性有機統一起來。一是黨委領導以身作則。黨委領導帶頭學習掌握協商民主理論，熟悉協商民主工作方法，把握協商民主工作規律，努力成為協商民主建設的組織者、促進者、實踐者，通過協商民主改善黨的領導。二是尊重群眾主體地位。保障他們的提議權、參與權、表達權，參會人員具有同等的發言權，可以充分發表自己的意愿、自由商討，不能以任何借口阻礙基層群眾行使權利。三是宏觀把握協商程序。從協商議題的提出到會議的組織、開展，基層黨組織要始終掌握主動權，加強組織領導，建立協調聯動機制，落實領導負責制，確保有關部門各司其職、各負其責。

完善制度，提高基層協商的科學性。完善溧水區《實施意見》，有兩方面意義：一方面，保證協商制度的長期運行，保證決策程序的正當性；另一方面，對協商各方形成剛性約束力，保證協商過程中達成的共識能夠得到有效貫徹，保證協商決策結果的合法性。完善協商民主具體制度，主要包括信息發布制度、協商議事制度以及協商考核監督制度，在這些細節制度上下功夫，才能夠使得協商民主的功能得到較好發揮。一是完善信息發布制度。在協商展開之前，把協商的主題、時間、地點事先告知協商各方，事先向社會征求協商的備選方案，讓協商各方在協商之前對相關信息有足夠的了解。二是完善協商議事制度。對協商中議案的提出方法，對協商中公民、社會組織、鎮村代表比例，應遵循的基本原則、協商的議事程序等方面做出規定。三是完善協商考核監督制度。將開展基層協商民主情況納入鎮村（居）年度考核，并建立評優獎勵制度。盡早建立協商結果監督制度，以確保協商形成的決策、共識能夠得到有效落實。

加強培訓，確保基層協商的實效性。為了讓參與各方更充分地參與協商，可以在協商前請相關的專業人士或地方精英以講座的形式對大家進行協商議題、知識背景培訓。培訓過程中需注意以下幾點：一是對專業問題應當重點闡述，如財務、經濟、稅收等專業政策問題，這些問題直接關系決策方案的選擇。二是應照顧到受教育程度較低的參與者，盡量以通俗易懂的方式來講述。三是培訓中培訓人員要保持中立，不應當表露出自己對方案的偏好，防止對參與各方方案選擇產生引導。對參與各方進行協商形式、議事程序方面的培訓。通過異地觀摩學習的方式取經，借鑒成熟的經驗做法；以小組討論的形式開展演繹，將參與各方置身于真實的討論環境以便對發言中的問題進行挖掘，并及時請專家對發言中的不足進行點評。通過這種模擬討論的方式了解掌握協商議事的程序要求。對參與各方進行協商意識、發言技巧方面的培訓。協商過程中，許多協商參與者之所以人云亦云，無法提出自己的見解，除了對協商信息的了解不足之外，很大程度上也受到自身協商意識、發言技巧的制約。

合縱連橫，增強基層協商的廣泛性。擴展協商民主制度的縱向層級。溧水現有的基層協商制度試點主要局限在村（居）一級，要更好地發揮協商民主的功效，還需將協商制度向上擴展到鎮乃至區一級，向下擴展到各村民小組一級。盡量吸納不同階層、不同群體的代表人士，擴大參與面，增強包容性，讓更多的人員參與到協商中來，這樣不同層級的行政人員能夠在平等對話的基礎上了解各自的行政環境，在協商中理性斟酌及換位思考將有利于他們做出更符合實際的決策。延伸協商民主制度的橫向領域。經過試點的發展，溧水協商議題領域已有一定的擴展，還需進一步延伸，既要有黨委、政府“點題”，也要有非政府組織“送題”，更要有群眾“出題”。延伸協商民主制度的橫向領域應包括兩個方面：一是從只對地方重點公共事務展開協商，延伸到對地方一般性公共事務展開協商；二是從重經濟、民生領域進行協商，延伸到經濟、政治、文化、社會、生態等多個領域進行協商。

厘定預算，強化基層協商的保障性。在社會主義市場經濟條件下，任何一項活動的開展都需要有相應的資金作為運行基礎。溧水基層協商活動的實踐證明，基層協商的運行需要一定的成本來維持，它的發展需要相應的經費予以保障。據調研反饋，除白馬鎮浮山村外，其他村（居）都希望給予資金上的保障。一場涉及全村（居）的民主協商會議，從組織、宣傳、實施到跟蹤反饋，要花費上萬元。為此，一區七鎮黨委、政府可根據當地的經濟發展水平，開展調查研究，因地制宜地核定一個較為合理的比率，設立基層協商專項經費，列入每年財政預算，其數額根據經濟發展水平做相應的調整，確保基層協商能夠持續長久地運行，并不斷地積累經驗、發展成熟。也可以通過考核評比的方式適當拉開差距，分檔次給予一定獎勵。

責任編輯：高 莉