起草《佛山市檔案管理規定》的幾點體會

曹韻

摘 要：隨著佛山市經濟和社會的不斷發展，檔案工作所面臨的形勢發生了劇變，檔案工作也遇到許多新問題，亟待出臺一份佛山市的檔案管理規范性文件。而這樣一份檔案規范性文件的制定，除了需要嚴謹的工作態度、規范的起草程序，關鍵要檔案部門牢牢把握住當前形勢，融入佛山地方特色，創新觀念，突出亮點，使規范具備較強的指導性和可操作性。

關鍵詞：檔案管理；規定

為加強檔案管理，有效地收集、保護和利用檔案，促進經濟和社會發展，根據《中華人民共和國檔案法》和《廣東省檔案條例》等法律、法規，結合本市實際，佛山市檔案局制定了《佛山市檔案管理規定》（以下簡稱《規定》），《規定》已于2014年8月12日經市人民政府同意，作為規范性文件正式印發實施。佛山市檔案局監督指導科承擔了文件起草任務，作為起草人之一，筆者將在參與《規定》制定過程中的一些想法與體會與大家分享交流。

1 制定本《規定》是新形勢下的必要舉措

一直以來，佛山市開展檔案工作所依據的法律法規主要有《中華人民共和國檔案法》、《中華人民共和國檔案法實施辦法》及《廣東省檔案條例》等，它們多為八、九十年代制定或修訂，《檔案法》的修訂工作尚在進行中，最近一次對《廣東省檔案條例》的修訂也發生在2007年。上述法律法規原則性強，施行多年來，對加強佛山市檔案的收集和利用，維護國家檔案資源安全，服務佛山市改革與發展發揮了重要作用。但伴隨經濟和社會的不斷發展，檔案工作所面臨的形勢發生了深刻變化，佛山市的檔案工作面臨許多新的問題：

一是佛山市地處改革開放先行一步的珠江三角洲腹地，經濟總量連年跨越式增長，社會主義市場經濟充分發展，佛山市檔案工作的對象、領域和環境發生了深刻變化，一些新的經濟和社會組織（如檔案中介機構等）進入檔案領域，而現有檔案法律法規對這些新出現的檔案行為存在立法空白，檔案監管工作出現法制盲區，管理難度加大；

二是佛山市依法治市進程明顯提速，正著力建設透明政府、服務型政府，大力優化部門職能配置和深化行政審批制度改革，強化政府信息公開制度，對檔案開放工作形成了倒逼態勢，原來的將檔案劃分為開放檔案與不開放檔案兩大部分的做法已無法適應檔案資源共享利用的新要求，亟需進行創新、進行開放等級劃分等，而原有的檔案法律法規已頒布多年，在這方面缺乏相應的引導和規范；

三是佛山市的檔案信息化建設走在全國、全省前列，目前佛山市數字檔案館已完成一、二期項目建設，檔案信息服務延伸到鎮（街）、村（居）建設項目也在加緊推進中，現代信息技術的廣泛應用，給檔案工作帶來了前所未有的沖擊，檔案的存在形態和運行方式發生了巨大變化，檔案載體由紙介質為主發展到聲、光、電、磁等多種形式，亟需對現代計算機網絡條件下的檔案管理制度進行補充完善；

四是檔案事業發展的客觀規律，要求進一步規范檔案館設置和布局，更合理地配置國家檔案資源。例如，隨著佛山市經濟重心的下移，一些經濟重鎮形成的檔案門類日趨豐富、檔案數量急劇增長，鎮級檔案館的建設及其與上級國家檔案館的關系問題突顯，亟需進行規范。

可以說，國家、省頒布的檔案法律法規與佛山市的檔案工作形勢任務不相適應的矛盾正日益顯現出來，而這些法律法規的更新、修訂，需要經歷較漫長的程序，現有法律法規與現實不相適應的難題亟待破解，因此《規定》的及時出臺顯得十分重要。

2 保證《規定》起草過程的嚴謹，確保內容質量

早在2011年4月，佛山市人民政府辦公室《印發佛山市檔案事業發展十二五規劃的通知》中就已明確提出“十二五”期間佛山市檔案工作的“主要任務”包括：“制訂《佛山市檔案管理規定》”。在認真研究《中華人民共和國檔案法》、《中華人民共和國檔案法實施辦法》、《廣東省檔案條例》等法律法規和部門規章的基礎上，起草組成員廣泛查閱并研究了我國其他省、市檔案地方性法規和規范性文件的相關規定，借鑒浙江省、江蘇省、廣州市、杭州市、蘇州市、無錫市等一些省、市制定地方性檔案法規或規范性文件的經驗。

起草過程中，我們除了嚴格遵照《佛山市行政機關規范性文件管理規定》的要求外，為使《規定》最大程度符合我市實際，更具指導性和可操作性，盡可能拓寬征求意見對象的覆蓋面，先后數次向相關單位和部門征求意見，包括征求佛山市檔案局各部門、佛山市各區檔案局（館）、佛山市各相關單位以及廣東省檔案局部分領導及專家的意見；公開征集社會公眾意見；組織召開制訂《規定》調研座談會、向佛山市法制局法律專家、佛山市城建檔案館及佛山市五區檔案局分管領導、佛山市檔案局中層業務骨干現場征求意見等等，及時歸納匯總各方意見，數易其稿，最終形成了《規定》的送審稿。

3 打造《規定》五大亮點指明我市檔案工作的方向

在不突破上位法規定的前提下，結合我市實際對某些條款作了合理延伸，以解決可操作性的問題，這也是《規定》最大創新之處。與上位法相比，《規定》在以下五個方面有所強化：

（一）突出了檔案公共服務理念。《規定》突破了檔案工作中原有的重為機關工作服務，輕為人民群眾服務，重收集保管，輕開發利用的觀念，譬如規定各級國家綜合檔案館可通過網絡提供現行文件等公開信息的在線利用；規定單位、個人如何查閱利用開放級檔案、依申請查詢級檔案和內控級檔案；規定檔案館應拓展服務領域，充分利用報紙、刊物、圖書、電臺、電視臺等傳統媒介和網站、微博等新媒介；鼓勵單位或者個人所有的檔案依法向社會開放。這些規定為檔案工作面向社會各方面開展檔案公共服務提供了依據，將會推動佛山檔案事業科學發展。

（二）突出了檔案信息化建設。檔案信息化建設是實現檔案信息共享，更好地為領導決策、各部門工作和人民群眾服務的重要途徑之一，因此我們把檔案信息化建設作為重要內容之一寫進《規定》中。如規定將檔案信息化建設納入當地信息化建設規劃，建立和完善覆蓋全市的檔案信息服務網絡體系；規定市、區國家綜合檔案館按照“分級管理、屬地負責”的原則建立電子文件和電子檔案備份中心，接收本行政區域內有保存價值的電子文件和電子檔案，集中保管和備份，市、區國家綜合檔案館應在異地建立電子文件檔案備份庫；規定各級各類檔案館、檔案管理機構及市、區有關單位應當組織或者配合推進檔案網上查詢出證，運用先進的網絡技術手段，向社會提供便利的檔案信息服務。

（三）突出了重大活動檔案的管理。重大活動檔案是各級檔案部門應當集中力量做好的重點檔案。在《規定》中規定了重大事項承辦、處置單位在部署工作、制定實施計劃時，應當同時確定專門機構或人員負責相關材料的收集、整理、歸檔和保管工作，同級國家綜合檔案館應及時參與攝錄，留存聲像資料。檔案行政管理部門應當為重大事項的承辦、處置單位提供檔案業務指導，監督做好重大事項檔案材料的收集、整理、歸檔和保管工作；在重大事項結束后，會同承辦、處置單位對重大事項檔案進行檢查。檔案材料缺失的，承辦、處置單位應當補充收集完整。為了便于操作，還專門對重大活動的范圍作了界定。

（四）突出了對檔案中介服務機構的監管。檔案中介服務機構是市場經濟條件下出現參與檔案工作的新經濟和社會組織，本《規定》規定從事檔案整理、寄存、數字化處理等服務的中介機構無論在本市或市外登記注冊，只要在本市開展服務的，都應當在登記注冊后或開展中介服務前向當地的檔案行政管理部門辦理相關手續并接受檔案行政管理部門的監督指導。同時，檔案中介機構工作人員不得接觸和處理涉密文件檔案（指未解密的標有“絕密”、“機密”、“秘密”字樣的文件檔案）、內部（工作秘密）或含有敏感信息的文件檔案。”填補了對檔案中介機構的監管空白。

（五）設計了具體的管理制度。《規定》對檔案（包括各種門類、各種載體的檔案和電子文件）移交、檔案征集、重大建設項目檔案驗收等工作的范圍、期限及程序等作了具體規定，增強了可操作性。

當然，由于各種因素的制約，《規定》并非完美無暇，一些條款的設定是否具有實操性也需要在實踐中不斷總結檢驗。但總體來說，《規定》突破了檔案工作的傳統觀念和既有模式，相信《規定》的實施將更好地為廣大人民群眾服務，為領導決策和各部門工作服務，有效推動佛山檔案事業科學發展。

參考文獻及資料

（一）主要依據

[1].中華人民共和國檔案法及實施辦法；

[2].廣東省檔案條例；

[3].國家檔案局9號令。

（二）主要參考資料

[1].國務院關于第六批取消和調整行政審批項目的決定（國發〔2012〕52號）；

[2].國有企業資產與產權變動檔案處置暫行辦法（檔發字〔1996〕6號）；

[3].重大建設項目檔案驗收辦法（檔發〔2006〕2號）；

[4].廣東省名人檔案管理辦法；

[5].廣東省建設項目檔案驗收暫行辦法（廣東省檔案局1999年9月14日印發）。

[6]廣州、杭州、蘇州、無錫市相關檔案管理文件。