我國歷史建筑保護法律問題研究

席炎飛?黃煒豪?張學金

摘 要：我國歷史建筑的法律保護存在著較大的漏洞，本文聚焦于重慶市磁器口古鎮歷史建筑這一典型案例，分析歷史建筑保護過程中存在的認定與專項保護制度缺失、權益沖突、商業開發導致破壞、配套設施不完善等問題，參考相關法律法規及總結實地調查的結論，對歷史建筑的法律保護提出了完善法律規范、平衡個人權益與公眾權益、制定統一的保護措施和修復技術標準、明確基礎設施建設維護的相關義務等方面的建議。

關鍵詞：歷史建筑；法律保護；磁器口古鎮

基金項目：2014年西南政法大學本科生科研訓練創新活動資助項目，批準號14XZ-BZX-066。

1 重慶磁器口古鎮歷史建筑保護現狀及問題

1.1 磁器口古鎮歷史建筑概況

重慶磁器口古鎮位于重慶市沙坪壩區嘉陵江畔，歷史建筑資源豐富，如始建于宋真宗年間的寶輪寺、始建于明朝的文昌宮、以及大量自清代保留下來的民居宅院。2015年4月，磁器口古鎮被住房城鄉建設部、國家文物局評為第一批中國歷史文化街區，更凸顯了磁器口古鎮歷史建筑之豐富，保護價值之高。

近年來磁器口古鎮歷史建筑保護的關注度雖有提高，但保護工作仍有許多不足。2007年，擁有百余年歷史的“聚生茂”醬油鋪原有的木質建筑被產權人完全拆除后，原址建起鋼筋混凝土建筑，再用包木皮、貼仿古磚等方式仿古做舊。拆除該醬油鋪的原因在于原有的建筑木料已經腐朽，而用木料修繕成本高且難以購買，進行所謂的保護性拆除，再原址重建是低成本的做法。這樣讓人痛心的例子在磁器口古鎮，甚至在全國范圍內都屢見不鮮。

1.2 磁器口古鎮歷史建筑保護的缺陷

磁器口歷史建筑的保護，主要存在以下幾個方面的問題。第一，磁器口古鎮內歷史建筑的資格認定標準仍不明確。《磁器口歷史街區保護規劃》反復提到保護街區內的歷史建筑，歷史建筑的認定卻沒有標準，難以對歷史建筑進行專項保護。第二，歷史建筑的產權類型復雜，對屬于私人所有的建筑進行統一的管理和維護存在著問題。第三，古鎮商業化過程中的商家經營行為與游客的不文明行為對歷史建筑帶來破壞，如商家私自改造歷史建筑作為商鋪，嚴重破壞了建筑的歷史風貌。第四，古鎮由于建設年代久遠，房屋密集，相關基礎設施不完善。近年來古鎮多次發生火災，通常是一處建筑起火，引起周邊建筑成片過火。部分街口的電線錯雜，消防栓設置數量有限且不夠引人注目，這些現象也為歷史建筑乃至整個街區埋下火災了隱患。

2 我國歷史建筑保護的法律規范

2.1 法律

《中華人民共和國文物保護法》（以下簡稱《文物保護法》）僅對文物建筑進行了規定，而未規制其他不被認定為文物的歷史建筑的保護。多年來，那些因各種原因無法升格為文物保護單位、卻又具有一定歷史價值的建筑，一直處于文物保護中模棱兩可的灰色地帶。這些“歷史建筑”大多身處寸土尺金的黃金地段，在城市發展中常常面臨被拆解的危險。[1]

《中華人民共和國城鄉規劃法》（以下簡稱《城鄉規劃法》）對城鄉規劃與建設過程中歷史建筑保護問題進行了規定，但過于原則，可操作性不強。

2.2 行政法規

2008年我國國務院頒布《歷史文化名城名鎮名村保護條例》及其釋義，條例首次明確定義“歷史建筑”一詞。歷史建筑是歷史文化名城、名鎮、名村的基本組成單元，同時其規模與保護現狀是申報歷史文化名城、名鎮、名村的重要指標。該條例針對歷史建筑，規定了保護、規劃的具體方法，明確破壞歷史建筑的法律責任，對歷史建筑的保護有一定的指導作用。

2.3 地方性法規和政府規章

針對轄區內歷史建筑保護的具體問題，有些地區制定地方性法規或者政府規章。如廣州市于2014年制定《廣州市歷史建筑和歷史風貌區保護辦法》，其中第三章規定了歷史建筑的保護，包括規劃、裝修、修繕、施工等方面的內容，較為詳盡完善。重慶市人民政府2008年制定了《重慶市磁器口古鎮保護暫行辦法》，僅18條，其中對歷史建筑保護的規定較少。地方性法規和規章有高靈活性、高針對性的特點，有利于因地制宜保護當地歷史建筑，但存在立法標準不統一的問題。

3 歷史建筑保護存在的問題

3.1 認定標準的缺失

如上所述，《歷史文化名城名鎮名村保護條例》雖定義了歷史建筑，然而對歷史建筑的認定標準仍然不明確。各地對非文物建筑，通常是采取建筑保護名錄的方式，如重慶市政府公布的《重慶市優秀近現代建筑名錄》。這些名錄中通常僅包括百余歷史建筑，保護涉及面極其有限；另外這些建筑多由民間力量推薦申報，再由政府確認，導致一些有價值的歷史建筑遭到冷落難以受到保護；仿古建筑、重建的房屋、不同程度修復的建筑是否具有歷史建筑的資格，也缺乏明確的標準。

3.2 保護開發過程中權益的沖突

歷史建筑的所有權可以是國有，也可以是非國有，當歷史建筑由個人、法人、其他組織享有所有權時，存在權利義務上的沖突。一方面，由于歷史建筑的特定價值，在發揮其參觀、研究、宣傳功能時，對產權人行使使用權造成影響，且對修繕、裝修歷史建筑進行審批會加重產權人的義務。另一方面，歷史建筑的商業開發也往往受到政策上的限制，如《武漢市歷史文化風貌街區和優秀歷史建筑保護條例》第四章規定產權人應合理使用歷史建筑，保持其原有歷史風貌，對于其改建、裝修等行文進行了嚴格的限制，使得一些歷史建筑的產權人錯失了古鎮旅游熱帶來的經濟效益。這些情形下產權人處分、收益等權利往往難以實現。

3.3 開發與經營行為導致的破壞

對歷史建筑進行經營性開發過程中，一些商家在追求短期效益的同時，經營行為對歷史建筑的結構、風貌有所破壞。如商家標新立異，將歷史建筑的外壁進行裝修粉刷，破壞了歷史建筑的原貌。另外，游客的超負荷涌入也會導致歷史建筑商業氣息過重，影響歷史建筑的風貌。個別游客的不文明行為，也會給歷史建筑帶來破壞。

3.4 配套基礎設施建設的落后

歷史建筑集中成片的地區由于其建設年代久遠，大多建筑較為密集，配套基礎設施建設不夠完善，供電線路老化、線路錯雜、私拉電線問題嚴重；防火設施設置不足，配置不合理，無人維護；街道狹窄老舊等。2014年1月云南里拉獨克宗古城火災就是一個慘痛的例證，古城內消防管道的設置沒有考慮到氣溫因素，冬季發生火災時，無法通過消防栓取水。基礎設施的建設對減少災害隱患，保存歷史建筑有著重要的意義。

4 歷史建筑保護的路徑探討

4.1 完善歷史建筑保護的法律規范

目前我國對于歷史建筑保護的法律規范只存在于行政法規的專章、地方性法規或者規章中，缺乏體系性。立法標準、執行力度、評價標準甚至是保護對象的名稱與定義等都存在相當差距，行政主管部門也不盡統一，在適用中存在不穩定性和不確定性，從而導致實際操作存在許多弊端。[2]對此，可以進行專門性的立法工作，從歷史建筑的認定、權利歸屬、規劃方式、破壞歷史建筑的法律責任、明確地方政府義務等方面著手，對歷史建筑保護進行規制。同時應進行制度創新，如發展完善地方性歷史建筑保護基金制度等。

4.2 平衡個人利益與公眾利益

如上分析，歷史建筑所有權人承擔眾多義務，比如修繕義務，但是，私人權利與利益卻受到限制。歷史文化街區中的歷史建筑，一般說重點應是外觀，保護它對于歷史文化街區的歷史風貌的貢獻；為了鼓勵繼續使用，以利文化的傳承，室內可以做一些改變，以適應現代生活的需要。[3]因此，規劃部門應保護歷史建筑公共性的部分，放寬對內部改造的要求，以適應現代生活需求。而為了達到歷史建筑所有人的產權利益與公眾利益上的平衡，也可設立公共地役權。通過公共地役權的設定，由公權機構和私權所有人協議，基于對歷史風貌建筑的利用程度的差異，雙方協議補償，一方面可以化解保護歷史風貌建筑和保障私人合法權益之間的矛盾；另一方面，可以解決歷史風貌建筑的屬性和利用程度的巨大差異所導致的補償標準不一的狀況。[4]對歷史建筑設立公共地役權，能夠對歷史建筑的所有人的行為進行限制，保護公共利益；同時，公共地役權作為一種權利，充分尊重了歷史建筑所有人的利益，從而實現了私人利益與公共利益的平衡。

4.3 制定統一的保護措施和修復標準

各地對歷史建筑保護、修復的具體方式各不相同，保護、修繕水平參差不齊，建立歷史建筑保護修復技術的交流共享機制就顯得尤為重要。歷史建筑保護的特殊性在于對專業知識和經濟能力兩方面的共同要求。[5]專業知識上，在發展創新研究保護措施和技術的同時，規劃部門和文物保護部門等相關部門應當注重對各地的修繕經驗成果進行整合，總結各地經驗教訓，編制修復建筑的行政指導文件，對各地歷史建筑的施工提供參考和指導；同時也可制定統一的標準，對地方具體的歷史建筑保護工作提出要求，包括歷史建筑結構的穩定性、抗震水平等。經濟能力上，尤其是對保護、修復私人擁有所有權的歷史建筑，可提供專項補助資金。

4.4 明確基礎設施建設維護的義務

在歷史建筑集中成片的歷史文化街區，明確配套設施的設置以及維護的義務至關重要。一方面，應大力推進社區管理的網格化，對社區進行細化分區并設置網格服務隊員，承擔網格內消防、防洪、排水等基礎設施的管理責任，負責日常的維護。對于網格服務隊伍職責、聯系方式等應當向社會公布，接受社會公眾的監督，提高基層行政水平。另一方面，基層自治組織應當與市政、消防部門等單位密切合作，承擔起歷史建筑周邊配套設施的建設改造義務。

參考文獻

[1]南方日報記者 李培，楊逸.廣州強拆事件反思：歷史名城如何破解“拆與建”迷局[N]. 南方日報，2013-06-27A01.

[2]湯詩曠.城鄉歷史建筑遺產保護的相關法律問題研究——試論全國統一立法的必要性及其目標設立[J].南方建筑，2014，（05）：82-88.

[3]王景慧.從文物保護單位到歷史建筑——文物古跡保護方法的深化[J].城市規劃，2011，（S1）：45-47+78.

[4]林旭霞，王芳.歷史風貌建筑的權利保護與限制——以公共地役權為解決方案[J].福建師范大學學報（哲學社會科學版），2012，（03）：40-47.

[5]李祎恒.論歷史建筑認定中公益與私益的平衡[J].華東師范大學學報（哲學社會科學版），2015，（01）：78-86+154.