新預算法的創新與不足

曲楠楠

摘 要：新預算法的出臺是國家法律制度建設的一項重要成果，更是財政制度建設具有里程碑意義的一件大事。新預算法在預算管理諸多方面取得了重大突破與創新，但是，本次預算法修改仍存在很多不足，后續完善空間還很大。本文在預算法修改的背景下，探討新預算法的創新與不足，并且就進一步完善預算法提出建議。

關鍵詞：新預算法；創新；不足；完善

1 預算法修改的背景

《預算法》素有“經濟憲法”之稱，規范一國政府全面的收支行為，關系國民經濟社會的各個方面。、修改預算法，是規范預算行為，推進預算管理科學化、民主化、法治化的迫切需要，是依法治國、提高國家治理能力的重要保障。

2 新預算法的突破與創新

修改后的預算法在明確立法宗旨、細化全口徑預算管理制度、預算公開制度、賦予地方政府有限發債權，以及完善預算審查、監督和強化預算責任等方面作出明確規定，凸顯全面規范、公開透明的預算制度改革方向。

2.1 重構立法宗旨，強調對政府的控制

新預算法的立法宗旨在現行法強調“健全國家對預算的管理”基礎上，增加“規范政府收支行為，強化預算約束”內容。預算法以前是一部“幫助政府管錢袋子”的法律，現在則是一部“規范政府錢袋子”的法律。

2.2 細化全口徑預算管理制度，強調預算的完整性

新預算法刪除了有關預算外資金的內容，并明確規定：政府的全部收入和支出都應當納入預算。預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算。同時對四本預算功能定位、編制原則及相互關系作出規范。“全口徑預算”的確立有利于杜絕預算外資金，從而有效治理政府亂收費、小金庫以及財政腐敗等問題。

2.3 建立公開透明的預算制度，保障公民知情權

新預算法將“建立健全全面規范、公開透明的預算制度”納入立法宗旨，并通過細化預算編制內容、規范預決算公開體制以及強化人大對預算審查監督等方面逐步實現財政預決算的公開透明，旨在從法律制度層面保障公眾的知情權和監督權，十分必要。

2.4 完善轉移支付制度，推進基本公共服務均等化

新預算法增加規定：財政轉移支付應當規范、公平、公開，以均衡地區間基本財力。市場競爭機制能夠有效調節的事項不得設立專項轉移支付這將有利于優化轉移支付結構，提高轉移支付資金分配的科學性、公平性和公開性，有利于減少“跑部錢進”現象和中央部門對地方事權的不適當干預。

3 新預算法的不足之處

新預算法雖然在很多方面有重大突破與創新，是公眾滿意度較高的一次法律的修改。但是我們應認識到本次預算法修改仍存在很多不足之處，完善空間仍然很大。

3.1 “完整性”的缺陷

新法的問題是法律界定不明確，使得相當一部分公共收支和資產在事實上和法律上都在這個范圍之外。一些政府的單位、機構和企業取得的收入和支出就不在這四本帳中，例如，財政專戶存儲的收支就不在這四本帳中，國有資本經營利潤只有不到10%反映在國有資本經營預算中，而90%以上在帳外，政府性基金也只是一部分在這個范圍內

3.2 公開透明程度有待進一步加強

新預算法強調了預算要公開透明，但在一些重要方面預算法沒有提出明確法律要求。關于“及時”，新預算法的規定是明確的，二十日之內要公開。但公開什么？透明要達到怎樣的程度？預算法規定要公開有關的報告、表格，但對這些報告和表格具體內容卻沒有做明確規定。

3.3 預算年度起訖時間安排不合理

新預算法在原則上確定必須經過人大審批才能進行支出，但在程序安排上仍保留了一些與這一原則相悖的做法。根據規定，中國預算年度從1月1日開始，但審批程序則需要到3月才完成，這意味著行政部門在審批前就需要花錢。

3.4 行政部門的預算調整權過大

新法的規定意味著支出的大部分類級科目以及所有更具體的預算安排都可以由行政部門自己來決定是否調整以及如何調整，人大審批作出的預算安排在很大的程度上可以由行政部門來改變。

4 我國預算法進一步完善的對策

4.1 實現真正的完整性

由于法律界定不明確，使得相當一部分公共收支和資產在事實上和法律上都在這個范圍之外，影響真正的完整性的實現程度。建議進一步明確和細化各項收入和支出范圍的界定，使各項收支真正納入到預算法的調整范圍之內，真正保障預算法完整性的實現。

4.2 強化公開透明的程度

新預算法從原則上強調公開透明，加強公眾對預算的監督。但是如何能確保公開透明的程度是一個值得考慮的問題。公開的時間已明確，但是對公開的報告及報表的具體內容卻沒有做具體規定，有待于通過實施細則進一步明確，以強化公開透明的程度。

4.3 改革預算年度

在預算法缺位的時間段內，容易產生一系列的問題，新預算法雖然規定了預算年度開始后，各級預算草案在本級人民代表大會批準前，可以安排哪些支出，但是行政部門的權利仍然很大，很容易造成權利的濫用。建議將預算年度由目前的歷年制改為跨年制。可以考慮將預算年度改為每年的5月1日至次年的4月30日或每年的4月1日至次年3月31日。

4.4 進一步規范行政部門的預算調整權

在預算執行過程中給予行政部門一定的調整自主權是必要的，不可能事無巨細都由立法部門進行審批，但是新法給予行政部門的自主調整權過大，這樣會使人大立法決定的預算失去權威性。應在逐步推進的過程中進一步規范行政部門的預算調整權，縮小行政部門自主調整的范圍，以使行政部門嚴格按照預算法的要求執行預算，增強預算法的權威性，避免行政部門的肆意妄為。

參考文獻

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